店口_横店_佛堂三镇小城市建设的调查与启示_张仲灿

调研报告
促进城乡一体化；有利于优化城乡 革，大胆尝试“民资造城”，先后筹
店 口 、横 店 、佛 堂 三
空间布局，提升基层社会管理和公 资30多 亿 元 民 间 资 本 投 资 建 设 教
共服务水平，构建社会主义和谐社 育文化体育等公共设施，城市功能
会。 省委省政府审时度势，作出了 不断完善，建有全省首个镇级日处
常
发展之路。 店口镇毗邻萧山、绍兴， 镇高科技产品产值占工业总产值
委
、东 阳
有“五金之乡”之美誉。 2010年实现 的60%以上， 形成了磁性材料、机 规上工业产值412.2亿元 ， 财 政 总 电产品、医药化工、轻纺针织、建筑
市
收 入 11 亿 元 ， 农 民 人 均 纯 收 入 建材、 文化旅游等六大支柱产业，
厂、热 电 厂 、污 水 处 理 厂 等 配 套 设 时也有许多共同的宝贵经验：一是 执行不到位，人为因素随意更改，难
施和中心公园 、江滨广场、文体中 产业拉动。 店口、横店、佛堂三镇都 以起到长远指导作用，缺乏权威性、
心等休闲娱乐设施。 横店镇是国家 十分重视产业培育，通过做大做强 延续性和稳定性； 有的过分追求建
仲
灿
多 家 规 上 企 业 ， 初 步 形 成 了 铜 加 视产业试验区，金华首家国家5A级
工 、 管 业 、 汽 配 、 制 冷 四 大 产 业 集 景区， 建有28个大型实景基地，入
小城市培育建设有利于加快 城镇化进程， 统筹城乡区域发展，
群， 以全市5%的土地创造了1/4的 工业总产值、1/6的财政收入。 近年 来，店口镇积极实施投融资体制改
过短， 容易导致地方政府急功近 规划编制与实施管理制度，注重规 实提高小城市统筹协调能力。 按照
利， 喜欢立竿见影的短平快项目， 划的相互衔接，注重与各地实际相 “依法下放，能放则放”原则，通过直
不愿做事关长远的基础性工作，不 结合， 切实提高规划的可操作性。 接放权、 委托办理和派驻机构等方
利于长远培育发展；有的考核内容 加大规划实施监督力度，完善规划 式，推进行政综合执法改革，赋予相
古镇旅游品牌。依托国际商贸城，推
我省实施小城市培育工程以 聚和流动，特别是城市规划建设和
进全民创业，加快产业人口集聚，常 来，各 级 各 地 高 度 重 视 ，积 极 出 台 经济管理等专业人才匮乏；小城市
住人口达18.3万，打造义西南经济、 配套政策， 不断加大扶持力度，成 规划建设项目众多，投资计划规模
镇、中国乡镇之星。
育建设 ，积 极 创 新 机 制 ，出 台 政 策 设存在“重硬件、轻软件”现象，贪大
佛堂镇依托深厚的商贸文化 措施，不断加大支持力度，为小城 求快，照搬照套，千城一面、万屋一
和义乌国际商贸城， 走出了一条以 市 培 育 建 设 提 供 强 有 力 的 政 策 支 貌，没有文化创意，城市缺乏个性和
佳乡镇。
专项规划不配套，规划缺乏系统性； 但 小 城 市 培 育 建 设 是 一 项 庞 大 的
纵 观 店 口 、横 店 、佛 堂 三 镇 发 有的编制水平不高，功能定位不清， 系统工程， 亟待在人才、 土地、资
24 2011 9·政策瞭望
调研报告
金、管理权限、干部使用等诸多方 和新型城市化要求，结合各地经济 小城市培育建设必须高度重视和
划、基础 设 施 、社 会 保 障 等 基 础 性 施、地下空间、管网建设等子规划， 践，不断激发发展新优势。建议由省
工作的考核； 各地情况千差万别， 不断提高规划的科学性、系统性和 编办牵头，加快完善机构设置，对符
考核不能一刀切；三年的考核周期 前瞻性。 坚持高起点、高标准，完善 合条件的小城市进行机构升格，切
近年来，诸暨市店口镇、东阳 市横店镇、 义乌市佛堂镇抢抓机
横店镇创造了 “政府规划设 计，企业投资建设”模式，走出了一 条以企业发展带动城市建设的发 展之路。 改革开放后，横店镇涌现 了以徐文荣为代表的一批具有“敢
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市 建 设 的 调 查 与 启 示
遇，因地制宜，真抓实干，经济社会 为人先、奋力开拓”创业精神的优
注重文化传承，提升城市品质 社区管理等运行机制， 尤其要加快
市培育建设中面临的重大挑战Biblioteka Baidu 受 导向上实现新突破，加快构筑一批 众性文化活动，引导全社会形成良
传统运行机制和思维影响，镇政府 集聚能力强、带动效应好、体制机 好的行为习惯、健康心态、社会风
职能转换不快，机构设置、管理体 制活、管理水平高的新型城市化发 气和精神风貌，不断强化城市文化
制等都按原有镇乡模式运行，不适 展平台。
考核导向有待完善。 这是调研 范围和视野来研究发展战略、空间 市培育建设的一条基本经验。 从有
中反映较为突出的问题。 考核体系 布局、功能定位和总体规划，科学 利于小城市培育建设的角度出发，
不够科学，过分重视经济指标与城 制定土地利用、产业培育、社会发 积极鼓励小城市在更高层面、 更宽
市规模等硬件考核， 忽视城市规 展、生态建设等专项规划和基础设 领域上推进改革， 大胆探索创新实
归属感。 注重培育城市形象文化，
应小城市发展需要；医疗、教育、文
突出规划引领，打造现代精品 统筹谋划城市空间布局、 建筑造
体、卫生等社会事业滞后于经济发 城市。 规划是龙头。 小城市培育建 型、色 彩 以 及 道 路 、广 场 、公 园 建
展，社会保障体系不健全，养老、失 设必须树立长远规划、 系统规划、 设，彰显与城市文化内涵相符的城
文化、旅游中心。按照“两区四片、轴 效显著。 与此同时，由于各种因素 庞 大 ，项 目 融 资 压 力 很 大 ；电 力 制
向展开、两翼拓宽”总体布局结构， 的影响和制约，当前仍面临一些困 约加大，环保设施建设滞后，生态
构建 “七纵七横一核一环” 路网骨 难和问题。
压力增大，面临发展速度和环境保
架，加快建设“产业新城、文化名镇、
规划引领亟待加强。 这是小城 护的两难选择。
人居花园”。 佛堂镇是全国文明镇、 市培育建设的首要问题。 有的对规
机制创新仍需深入。 这是小城
全国环境优美乡镇、 第三批国家历 划不够重视，编制工作滞后，地下空 市培育建设的永恒主题。 虽然当前
史文化名镇、 全国企业投资环境最 间、绿地系统、给排水、功能设施等 从省到市都出台了相关扶持政策，
可持续发展实验区、全国小城镇建 产业，提 升 区 域 综 合 实 力 ，为 小 城 设速度，加上专业技术人员缺乏，城
设示范镇、社会主义新农村建设示 市培育建设提供坚实的物质基础。 市建设整体水平不高。
范镇、全国乡镇企业示范区、国家 二是政策推动。 诸暨、东阳、义乌三
文化内涵有待提升。 这是小城
科技成果转化示范基地、国家卫生 地党委、政府都高度重视小城市培 市建设中较为普遍的问题。 城市建
业、医疗保障仍然薄弱；社区服务 科学规划的理念，进一步强化规划 市形象，打造个性鲜明、内涵丰富
体系不完善， 公共服务机制不健 引领， 抓好编制与执行两个环节， 的精品城市。
全，整体服务水平不高，无法满足 以规划规范城市建设。 充分审视和
大胆创新机制， 不断激发发展
群众多层次、多样化的服务需求。 利用自身资源和比较优势，以更大 活力。创新是动力。创新机制是小城
8000多家，大型商贸中心4家、专业 不断加大城乡统筹力度，推进农民 史文化的传承保护， 城市缺乏文化
市场5家、综合性市场2家，形成了文 向市民转型， 产业向农村拓展，基 内涵，整体品位不高。
化体育用品、针织、工艺品、食品加 础设施向农村延伸，让群众更多地
要素制约较为突出。 这是调研
工、建筑建材等五大优势产业，有华 共享发展成果，建设小城市具有良 中反映最强烈的问题。 中心镇在要
2010年实现工业总产值157.3亿元， 进产业发展和城市建设，为小城市 得到同步提升， 只看到一个漂亮的
财政总收入4.8亿元，农民人均纯收 培育建设提供强大的精神动力。 四 外表，城市缺乏美的内涵；有的一味
入16717元。佛堂镇现有个体工商户 是城乡互动。 店口、横店、佛堂三镇 追求所谓的现代化， 忽视对城市历
体化战略的重大举措。 为掌握小城 汽配水暖集散基地。 店口镇是联合
市培育建设和政策落实情况，最近 国开发计划署试点城镇、全国发展
我们对诸暨市店口镇、东阳市横店 改革试点镇、浙江省小城镇综合改
镇和义乌市佛堂镇三个试点小城 革试点镇、浙江省现代示范建设试
市进行了专题调研。
点镇。
镇 小 城
店口、横店、佛堂小城市 培育建设情况和基本经验
推 进 小 城 市 培 育 试 点 的 重 大 战 略 理能力300吨的垃圾焚烧厂、 全省
部署，出台了《进一步加快中心镇 首条镇级天然气管网、全省首家镇
发展和改革的若干意见》和《关于 级商业综合体、全省首个镇级现代
开展小城市培育试点的通知》等文 数码影城、全省首家镇级四星级现
件，成为推进新型城市化和城乡一 代化农贸市场和华东地区最大的
新机制衔接配套不够，一些地方只 统筹城乡发展为根本出发点，以改 交相辉映，文化传承与经济发展互
是简单地套用上级政策，没有结合 革创新为动力， 着力在规划引领、 促双赢。 注重教育提升市民文化素
地方实际，政策缺乏针对性。
城市内涵、机制创新、要素保障、农 质，积极发展社区文化、校园文化、
公共服务相对滞后。 这是小城 民转移、生态环境、公共服务、考核 企业文化，组织开展文明创建和群
全民创业带动产业集聚的发展之 撑。 三是文化带动。 店口、横店、佛 特色； 有的过分重视城市规模扩展
路。 佛堂镇建镇历史悠久，有“千年 堂三镇通过弘扬区域文化，注重文 和人口集聚，城市房子漂亮了、设施
古镇、清风商埠、佛教圣地”之美誉。 化引领， 营造良好的创业氛围，推 齐全了，但城市文明、市民素质没有
中 快速发展， 城镇建设步伐加快，走 秀企业家，从发展工业起步，再向
共
出了各具特色的小城市发展之路。 影视文化旅游产业转型，被称为小
金
华
店 口 镇 以 产 业 集 聚 推 动 城 市 城市发展的奇迹。 2010年实现规上
市 发展， 城市发展带动产业升级，走 工业产值139.1亿元， 国地税收7.5
委 出 了 一 条 产 业 与 城 市 互 促 共 进 的 亿元，农民人均收入16280元。 横店
驻 影 视 企 业 近 400 家 ，2010 年 接 待 游 客 700 多 万 人 次 ， 被 誉 为 “ 东 方 好 莱坞”。 近年来，横店镇按20万人口
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政策瞭望 9 2011 23
调研报告
规模进行规划建设，形成了“一纵 展历程，其发展背景和模式各不相 没有深入调查和科学论证， 不符合
六横一 环 ”道 路 框 架 ，建 有 自 来 水 同， 小城市培育建设各有特色，同 当地实际，可操作性不强；有的规划
面深化改革， 完善小城市培育机 社会发展阶段和实际，坚持推进小 加强文化传承，利用文化塑造城市
制；机制创新往往涉及多个部门单 城市建设和新农村建设相结合，推 个性和特色。 注重历史文化保护和
位，但有的部门各唱各的调，该放 进新型城市化和工业化相结合，推 发展，大力弘扬城市传统特色和文
的权不放， 难以形成创新合力；创 动全面创新与全民创业相结合，以 化内涵，实现传统文化与现代文化
委 27529元，综合经济实力居省“百强 被授予“中国磁都”。 特大型乡镇企
书
镇”第4位 ，全 国 “千 强 镇 ”第18位 。 业横店集团，下辖2家上市公司、17
记
店 口 镇 有2家 中 国500强 企 业 和 上 家 全 资 或 控 股 子 公 司 、205家 紧 密
张
市公司、5家超10亿、27家超亿、300 型骨干企业。 横店镇有全国首个影
鸿控股集团、华义医药、正味食品等 好的群众基础。
素资源配置中处于弱势地位，加上
一批骨干企业。 佛堂镇坚持古镇文 化、佛教文化和古民居文化“三位一 体 ”， 打 造 “ 商 城 购 物 ， 古 镇 游 玩 ” 的
当前小城市培育建设过程中 面临的主要困难和问题
土地指标十分紧缺，远远无法满足 建设发展用地需求；受各方面因素 制约，高端人才不愿意向小城市集
无法量化，存在走过场现象。
修编审批制度和实施监督机制，禁 应行政执法权； 对与群众密切相关
加快小城市培育建设 的对策与建议
止随意更改规划，维护规划的严肃 的土地管理职能， 建议市县以下实
性和权威性，增强规划的连续性和 行属地管理。 积极推进重点领域改
稳定性。
革，制定完善社会保障、人才引进、
小城市培育建设是一项长远