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土地财政 的政治经济学分析

基于马克思地租 国债(国税) 理论视角

吴东作

(清华大学人文学院,北京!100084)

摘!要: 土地财政 是政府利用其垄断的土地征收权,通过低价征地并高价出售土地使用权而获得的土地增值收益的非学术化称谓。 土地财政 的制度基础是我国现行的土地制度和征地制度,直接诱因是分税制改革造成的地方财力不足。 土地财政 增加了我国地方政府可支配收入,间接维持了现行的分税制体制,有力地推动了我国工业化和城市化的进程。但 土地财政 也导致了失地农民数量的急剧增加,房价居高不下,地方财政风险和金融风险加剧,严重影响了我国经济的稳健运行和社会的稳定。从马克思的地租 国债(国税) 理论入手,客观分析了我国 土地财政 存在的合理性,并探讨以 国税 替代 国债 的 土地财政 的改革思路。

关键词:!土地财政;政治经济学分析;地租 国债(国税) 理论

中图分类号:F0!!!!!文献标识码:A!!!!!文章编号:1004-972X(2010)08-0009-04

!!改革开放以来,我国基本上沿用了计划经济时期的集体土地国家征收制度,即只有国家可以为了公共利益的需要,依照法定程序将集体土地转为国家所有,从而形成了土地征用和土地供应的政府垄断。政府通过低价征地并高价出售土地使用权而获取土地增值收益,由此产生了 土地财政 。土地出让收益弥补了分税制改革后地方政府财政财力的不足,加快了我国城市化和工业化的进程。但是由于征地制度以及由此带来的土地增值收益分配的不合理,导致被征地农民既 失地 又 失业 ,成为威胁社会稳定的重要根源之一。由此也引发了学术界对 土地财政 和现行征地制度的批判,并逐渐形成了渐进式和激进式两种大相径庭的改革思路。因此,理性认识 土地财政 的成因和历史作用,理清土地制度、土地征用制度和 土地财政 的内在联系,完善现有 土地财政 的运行模式,具有重大的理论和现实意义。本文以马克思的地租 国债(国税) 理论为视角,对上述问题进行理论分析,在此基础上提出我国 土地财政 的新的运行模式。

!!一、 土地财政 的成因分析

(一) 土地财政 产生的制度基础

我国现行的土地制度及征地制度是 土地财政 产生的制度基础。我国∀宪法#第十条规定: 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。 从宪法上看,我国实行的是国家和集体所有的二元土地制度,国家与集体土地所有权的法律地位应该是平等的,但由于宪法同时规定了只有国家才具有土地征收和征用权,即政府征收和征用是改变集体土地所有权和农地用途的唯一合法途径。这样,政府依靠其垄断的土地征收权,就可以在支付征地补偿费用后强制性地将集体所有的土地转为国有土地,然后再按照建设用地规划许可的土地用途予以统一供应。我国∀物权法#第四十二条进一步明确规定: 为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农

收稿日期:2010-05-17

作者简介:吴东作(1970),男,辽宁辽阳人,清华大学人文学院博士后,研究方向为政治经济学。

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民的生活,维护被征地农民的合法权益。 可见,征收集体土地的补偿主要以原土地用途收益为计算标准,并适当考虑了被征地农民的今后生活费用,而政府供地则按照建设用地定价,由此产生的征地和售地之间形成的级差地租被政府占有,从而形成了 土地财政 。

(二) 土地财政 产生的经济动因

分税制改革是 土地财政 产生的直接经济动因。我国1994年的分税制改革旨在通过划分税种来规范中央和地方的财政收入渠道,而根本动因则在于提高中央财政收入在国民收入和财政总收入中的比例。分税制改革后,税收收入在地方财政收入中的比重明显下降,但地方政府的事权范围却有增无减,造成地方政府的负担越来越重。在支出刚性的条件下,地方政府为了有效履行其职能,必然要寻找相应的增收途径。分税制改革明确了土地出让金收入全部划归地方支配,从而为地方政府通过征用土地取得土地出让收益提供了合法依据,土地出让收入也自然成为地方政府解决财政资金不足问题的 理性 选择。

!!二、 土地财政 的效应分析

(一) 土地财政 的正面效应

土地财政 的正面效应主要体现在以下几个方面:第一,巨额的土地出让收益缓解了地方政府的财政困难局面,间接维持了我国现行的分税制财政体制。第二,加速了我国工业化和城市化进程。由于征地成本低廉,一方面,地方政府可以以征地成本或者低于土地成本向企业供地,从而刺激了企业的扩展,加快了工业化的进程;另一方面,由于农地转为城市建设用地的预期收益很高,刺激了地方政府通过不断修编城建规划的办法扩大建设用地范围,并投巨资进行城市基础设施建设,以此带动土地增值和房地产业的发展,从而客观上加速了我国城市化的发展步伐。第三,土地成为撬动银行资金、城市基础设施及房地产投融资的重要工具。政府大举投资城市基础设施的巨额资金,除一小部分来源于土地出让金收入外,绝大部分依靠土地融资,即主要由政府以土地储备中心、城投公司等作为融资主体,以土地抵押或政府信用担保的形式获取银行贷款。房地产市场的发展,成为政府偿还城市基础设施投资巨额贷款和实现土地出让收入的通道,而银行信贷则是房地产投资和居民个人购房的后盾。可见,低廉的征地成本和高额的土地出让收益,大大降低了我国城市基础建设和交通建设的成本,加快了我国城市化和工业化的进程,开辟了地方政府的财源,维持了现行的分税制财税体制。其根本原因就是建国初期的土地改革以及将土地由私人所有转变为国有的社会变革,而征地制度和土地增值收益分配体制又从制度上保障了 土地财政 的运行。

(二) 土地财政 的负面效应

土地财政的负面效应主要表现为以下几方面:第一,征地与卖地之间的巨额利益诱发了土地的 寻租 行为。由于农用地转为非农用地必须经过国家征用,因此,行政权力对土地资源配置起着绝对控制和支配作用,一方面用计划经济的办法低价拿地,另一方面用市场经济办法高价供地,低进高出,炒作土地,客观上形成了多占多得的机制。其直接的社会后果是失地农民问题不断累积,社会矛盾激化。第二,土地出让金是若干年土地使用期的地租之和。本届政府获得的土地出让金,实际上是一次性预收并一次性预支了未来若干年限的土地收益总和,即现任政府提前支取了未来的政府收入,是对土地收益的 透支 ,因此,各届政府无法实现收益共享。第三,为弥补城市基础设施建设投资的不足,地方政府纷纷借助土地储备中心或城投公司平台,以土地抵押获得银行信贷支持。土地融资在城市扩张和 土地财政 膨胀中起到了杠杆作用,但是这种 以小搏大 的城市经营理念,加剧了地方政府的财政风险和银行的系统风险。

!!三、 土地财政 之辩

土地财政 源于国家征收土地过程中形成的级差地租收入。对 土地财政 的批判也就集中到了土地增值收益的分配问题上。对如何解决土地增值收益分配不合理问题,存在着渐进式和激进式两种大相径庭的改革思路。

渐进式改革思路认为,现行土地制度和征地制度仍然具有一定的合理性,当前的核心问题是对农民失去土地后的补偿不够,其他种种问题皆因此而衍生。因此,当前改革的重点是提高征地补偿标准和遏制政府的征地行为,前者主要吸收了实践中的一些做法,如给被征地农民以社会保险,改按照土地原用途价值补偿为按现行地价补偿,保留一部分被征用土地给农民支配等多种措施保障被征地农民的利益;后者则主要通过界定 公共利益 标准,限制政府的征地范围。

激进式改革思路也认为 土地财政 的核心问题

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