试论政府审计对行政权力的监督和制约_兼论政府审计职能定位

收稿日期:20050515

作者简介:孙晋同(1966—),男,江苏铜山人,中国矿业大学文法学院硕士研究生,研究方向为马克思思想政治教育。

2005年第4期总第134期南京财经大学学报

Journal of Nanjing University of Finance and Econom ics No .4,2005Serial No .134

试论政府审计对行政权力的监督和制约

———兼论政府审计职能定位

孙晋同

(中国矿业大学文法学院,江苏徐州　221008)

摘要:本文从加强对行政权力的监督和制约的必要性及我国行政权力监督和制约机制的现状分析入手,通过对政府审计在对行政权力的监督和制约中所发挥的作用的研究,提出了应对政府审计的职能进行重新定位的观点,并对进一步发挥政府审计的职能作用进行了探讨。

关键词:行政权力监督;政府审计;职能

中图分类号:F239.41 文献标识码:A 文章编号:16726049(2005)04007704

党的十六大报告指出,加强对行政权力的制约和监督,要“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。这就是说,政府审计不仅要认真履行宪法和法律法规赋予的经济监督职责,而且还要按照党的十六大报告的要求在政治文明建设中发挥作用。党的十六届四中全会指出:“党的廉政建设和反腐败斗争关系党的生死存亡。要把党风廉政建设和反腐败斗争作为提高党的执政能力、巩固党的执政地位的一项重大政治任务抓紧抓实。拓宽和健全监督渠道,把行政权力运行置于有效的制约和监督之下。建立健全领导干部述职述廉制度和经济责任审计制度。”政府审计机关应以党的十六大及十六届四中全会精神为指导,深刻认识加强对行政权力的监督和制约的重大意义,在加强对行政权力的监督和制约中,把握政府审计的职能定位,充分发挥政府审计的职能作用。

一、加强对行政权力的监督和制约的必要性改革开放以来,我国政治、经济、文化各领域都发生了巨大变化。进入20世纪90年代,随着改革开放的深入发展,传统的计划经济体制逐步被新型的社会主义市场经济体制所取代。在社会主义市场经济条件下,政府对经济的发展、社会的进步和人民生活水平的提高应负有更大的责任,行政权力的运用必须接受合法性、合理性和有效性的监督。加强和完善社会主义市场经济条件下

对行政权力的监督和制约机制,对于完善社会主义市场经济体制,健全社会主义法制,建设社会主义政治文明等,都具有极其重要的意义。

1.加强对行政权力的监督和制约是完善社会主义

市场经济体制的需要。在社会主义市场经济条件下,政府对经济和社会的发展,以及市场经济体制的完善具有重大的作用。这时的政府及其行政人员如果没有受到强有力的监督制约,就可能将行政权力推入到商品化的轨道,行政人员在追求自身利益的情况下就会忽略公共利益。因此,加强和完善行政权力的监督和制约机制,对政府的行政权力进行严密的监督,是市场经济对政府行为的必然要求,也是完善社会主义市场经济体制的需要。各级审计机关根据党的十四大的要求,及时将审计重点转向财政、金融、重点建设项目等方面,在治理经济环境、整顿经济秩序中加强了对行政权力运用的监督。

2.加强对行政权力的监督和制约是健全社会主义

法制的需要。改革开放以来,我国的法制建设取得了显著成绩。但是,同发展社会主义市场经济的客观要求、人民群众法律觉悟的提高相比,我们在健全法制、依法行政方面还存在较大差距。特别是在行政执法方面,有法不依、执法不严、违法不究甚至滥用职权、执法犯法、徇私枉法的现象时有发生,严重损害了法制的权威性,破坏了党

和政府在人民群众中的形象。这些问题的存在,固然有各种原因,而其中重要的原因之一,就是我们对行政权力的监督和制约机制还不完善,拥有行政权力的领导及其工作人员法制意识还不强。因此,在社会主义市场经济条件下,加强和完善对行政权力的监督和制约机制,把各级政府和政府各部门行政职权纳入法制化的轨道,使政府各方面的行政管理工作能受到经常的、有效的监督,是进一步健全我国社会主义法制的需要。

3.加强对行政权力的监督和制约是建设社会主义政治文明的需要。建设社会主义政治文明,与建设社会主义物质文明和建设社会主义精神文明是社会主义现代化建设的三大基本目标。我国的政治文明以人民当家作主为本质特征。但是由于社会主义初级阶段的政治、经济、文化条件的制约,所有行政权力主体还不能都直接参与国家公共事务的管理,只能以人民选出代表组成国家行政权力机关并由此产生执行机关这种方式来行使行政权力。人民和政府的这种委托代理关系决定了要对政府机关及公共行政权力的行使者进行监督,防止他们滥用职权,侵犯公共利益。改革开放以来,我国在对行政权力的监督和制约方面有了较大的进步和发展。特别是国家通过强化行政权力机关和专门机关的监督制约权,在以行政权力制约行政权力方面采取了一系列新举措,如审计机关、监察机关在改革开放中产生,在强化对行政权力的监督和制约中发展壮大。尽管如此,目前我国对行政权力的监督和制约仍有许多不尽人意的地方。因此,建立有效的监督机制,加强对行政权力的监督和制约,促使国家行政机关切实根据人民的意志和愿望进行公共事务的管理,从而保障政治民主,维护人民群众的民主权利,对于建设社会主义政治文明具有极其重要的意义。

4.加强对行政权力的监督和制约是体现审计本质属性的需要。我国实行的是人民代表大会制度,各级人大及其常委会行使立法权和重大问题的决策权,国务院、地方各级人民政府则负责执行人大及其常委会的立法及决策。立法和决策的执行情况如何,人大及其常委会难以进行详细的监督检查。从事具体管理工作的行政机关,对自身的执法及行政权力运用情况进行监督检查不能起到人大及其常委会监督检查的作用。为了健全社会主义民主与法制,客观上需要有一个独立的、技术上能够胜任的专业部门对预算执行等与财政财务收支有关的经济活动决策权、执行权和监管权进行监督。因此,1982年的宪法明确规定,设立政府审计机关,实行审计监督制度。政府审计机关作为民主与法制的产物,在履行职责中实现了审计对象由“民”到“官”的转变,使审计监督在更高层次上发挥了作用。审计作为民主与法制的工具,只有加强对行政权力的监督和制约,才能使审计工作的本质属性得到真正体现。因为,强化审计对行政权力的监督和制约,不仅能够促进政府及其有关部门正确履行法定职责,提高行政行为的科学性、透明度和有效性,真正做到执政为民;而且能够促进法律法规的执行,维护法律的严肃性,推动社会主义法制的完善,实现维护国家经济安全、关注政府效率的审计目标。

二、我国行政权力监督和制约机制的现状分析

对行政权力的监督和制约是国家政权建设的重要组成部分。我国现行对行政权力的监督和制约,主要由法律监督、经济监督、行政监督以及舆论监督等构成,监督主体包括国家权力机关、国家司法机关、国家行政机关、人民群众、新闻媒体等。

1.我国对行政权力的监督和制约机制正在形成。改革开放以来,党中央极为重视对行政权力的监督和制约,通过深化改革和体制创新,以建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和工作机制为目标,具有中国特色的对行政权力的监督和制约机制正在形成。其主要表现:一是在以行政权力制约行政权力的原则指导下,国家行政权力机关和包括审计机关在内的专门监督机关不断建立完善,增强了对行政权力的监督和制约的力量;二是在“三讲”教育和“三个代表”重要思想学习中,领导干部廉洁自律意识得到了进一步加强,领导干部廉洁从政准则的贯彻落实取得了阶段性成效;三是反腐败力度不断加大,尤其是查办大案要案的力度进一步加大,查办案件工作有了新的拓展;四是政府采购、领导干部任期经济责任审计等制度的推行,使从源头上预防和治理腐败工作取得了新的进展;五是以政务公开、扩大基层民主、提高行政权力运作透明度为主要内容的社会主义民主政治建设的推进,有效地保证了人民群众依法行使监督权,使得在加强群众监督方面取得了新的成效;六是专门部门和广大群众相结合的纠正部门和行业不正之风工作逐步深入,一些业务主管部门主动把党风廉政建设纳入行业管理之中,党风廉政建设责任制得到了进一步深化。

2.对行政权力的监督和制约的力度仍需进一步加大。我们在肯定对行政权力的监督和制约取得成绩的同时,也应清醒地看到,行政权力腐败现象蔓延的势头还没有得到有效遏制,重大违纪违法案件一再发生,政府机关中还存在着滥用行政权力、以权谋私等现象。这些问题之所以依然存在,其中一个重要的原因在于行政监督工作软弱乏力。这主要表现在:一是政府机关内外各种监督之间的关系还没有理顺,行政监督体系整体功能不强,缺乏监督合力;二是有关法律虽规定行政监督主体依法独立行使监督权,但各行政监督主体大都处于附属地位,制约职权的手段不够强大,监督缺乏力度;三是对行政权力的监督应该是一种法制监督,但至今也没有一部专门的行政权力监督法及其监督程序法,对行政权力的监督和制约缺乏可操作性的法律依据;四是行政监督人员的素质影响着行政监督的效能,随着经济全球化程度的加