学年论文正文、结论、参考文献

1 引言
城市房屋拆迁是城市建设的重要环节，它在改善人民群众的住房条件、促进旧城区改造和城市环境改善等方面做出了很大的贡献。

然而，在城市房屋拆迁过程中亦不断出现大量的拆迁纠纷且有的地方还出现过激行为，其根本原因在于我国城市房屋拆迁补偿制度还不完善，难以切实保障被拆迁人的合法权益。

这是我国工业化、城市化加速发展所引发矛盾的集中体现,它汇集了国家政策法律、土地制度、房屋使用权和所有权制度、公民的基本权利以及房地产市场秩序等诸多问题的焦点,涉及到政府、开发商、拆迁实施单位、拆迁评估机构、被拆迁群众等多元利益。

如何建立适应社会主义市场经济发展的要求,维护广大群众利益、有利于城市经济发展和社会稳定的拆迁制度,是一个十分重大的理论问题,也是一个迫切需要解决的现实问题。

这一问题引起了我国理论界的关注。

总的来说，我国城市房屋拆迁补偿问题已引起理论界与实践部门的关注与重视，理论研究亦取得了初步成果，但仍然存在一些方面的不足之处，深入探讨这些问题，对进一步推动和促进我国城市房屋拆迁补偿制度的完善，很有必要。

2 城市房屋拆迁补偿的定义
城市房屋拆迁是指拆迁人根据建设规划要求和政府所批准的用地文件，在取得拆迁许可证的情况下，依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物，并对该范围内的单位和居民（被拆迁人）给予补偿安置的一系列活动。

3 城市房屋拆迁补偿的主要方式
城市房屋拆迁补偿的核心问题是补偿的范围和标准。

房屋拆迁补偿范围包括房屋所有权、附属物所有权和收益权。

按照《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)的规定,目前,我国城市房屋拆迁补偿有货币补偿和产权调换的方式。

3.1 货币补偿
货币补偿作为主要方式。

其原因：一是货币补偿操作简单，且一次性了断，不会产生延长过渡期限、被拆迁人或使用人不能及时回迁等后续问题;二是货币补偿更方便被拆迁人选择住房，不受地点等方面的限制;三是避免因安置用房质量不好而使拆迁双方产生矛盾;四是更好地体现新《条例》的立法思想，即有条件实行货币补偿的，
尽可能实行货币补偿。

《条例》规定了拆迁货币补偿标准确定的基本原则——等价有偿，采取的办法是根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估的办法确定。

对于货币补偿的具体办法各地有所不同，许多地方对此出台了法规或规章予以规范。

3.2 产权调换
产权调换，是指拆迁人用自己建造或购买的产权房屋与被拆迁房屋进行调换产权，并按拆迁房屋的评估价和调换房屋的市场价进行结算调换差价的行为。

也就是说以易地或原地再建的房屋，和被拆除房屋进行产权交换，被拆迁人失去了被拆迁房屋的产权，调换之后拥有调换房屋的产权。

产权调换是房屋拆迁补偿安置的方式之一，其特点是以实物形态来体现拆迁人对被拆迁人的补偿。

无论是居住房屋还是非居住房屋均可采用产权调换的方法，但排除了非公益事业房屋的附属物。

差价结算以等价交换的原则进行，实质上是结算被拆除房屋的市场评估价与调换房屋市场价的差价，多退少补。

相当于先由拆迁人对被拆迁人按其房屋的评估价进行补偿，再由被拆迁人按市场价购买拆迁人提供的产权调换房屋。

4 拆迁补偿制度存在的问题
随着社会主义市场经济体制的建立，法律制度的不断完善，我国城市房屋拆迁补偿制度已确立并在逐步完善，但与公用征收补偿制度健全和完善的国家想比，我国目前的房屋拆迁补偿立法还存在明显的缺漏。

4.1 公益拆迁和商业拆迁难以区分
在城市房屋拆迁中，由于法律没有明确规定哪些拆迁项目属于公共利益，哪些拆迁项目属于商业利益，致使一些地方政府打着公共利益的旗号大搞卖地拆迁，将原来居民所有房屋依存的土地转让给开发商，给予很低的补偿拆除房屋，然后开发商在此地上开发出高档住宅出售获利。

这样，“公共利益”被滥用了，实现了开发商的商业利益，政府及官员得到好处，只是原来居民合法的房屋所有权、合法的国有土地使用权被剥夺了。

由于我们缺乏判断公共利益的标准，事实上为拆迁人以公共利益之名践踏私人财产开通了便利之道，也激发了被拆迁人对强制拆迁的愤懑之情。

因而，有必要在立法上给予公共利益一个判断的原则与大致标准，从而在实践中能够对公益拆迁按照补偿制度进行，必要时，可强制拆迁。

但对于商业拆迁，可通过不动产交易的方
式经市场交易价格取得所有权，不支持这类拆迁进行强制拆迁，以体现公民的私有财产神圣不可侵犯。

4.2 拆迁补偿方式存在缺陷
根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，现行的城市房屋拆迁补偿方式为货币补偿和房屋产权调换两种方式。

货币补偿是指对被拆迁房屋以货币的形式给予补偿，补偿金额要考虑被拆迁房屋所在的区位、用途和建筑面积等因素，以当时的房地产市场评估价格予以确定。

该方式的重点是对被拆迁房屋如何估价的问题，这在实践中存在两个严重问题，一是估价不合理。

《条例》只是原则性地规定补偿金额“以房地产市场评估价格确定”，建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》提出的“拆迁估价一般应当采用市场比较法”只是一个指导性意见。

而在地方实际操作中，被拆迁户寻找新住房时必须通过商品房市场购买，要支付的是随时变动着的市场价格，其中的利益受损是不言而喻的。

二是评估机构选择程序的不公正。

在实际拆迁中，评估机构通常由拆迁人指定，而评估机构往往与委托人有利益关系。

在缺乏严密市场监督的情况下，很难保证其在房屋估价中的中立性和公正性。

4.3 拆迁补偿范围窄、标准低
根据《城市房屋拆迁管理条例》和各地城市拆迁办法，房屋拆迁补偿范围仅限于房屋及附属物，而对土地使用权不予补偿。

这些规定与国外的补偿范围相比显得非常狭窄。

在我国城市拆迁中，几乎所有的被拆迁人都有着这样的感受：拆迁补偿的金额根本无法在相同区位购买到等面积、同品质的房屋，这除了对被拆迁房屋本身的估价有失公正外，另一个重要的因素就是拆迁补偿中没有考虑土地使用权等的补偿。

旧房的评估价值通常不包含土地出让金、装修设施及材料的价值、搬迁的合理损失费和原居民应可获得的适当救济补偿以及其他一些隐形损失等。

但开发商兴建的商品房的销售价格，除土建成本外，通常包含了土地出让金、市政建设配套费、支付给原居民的补偿费、装修成本、经营成本及开发商期望得到的利润。

4.4 拆迁及补偿程序不够健全
在“钉子户”事件的整个过程当中，户主、政府和开发商之间的摩擦频繁，纠纷不断，很多情况下就是程序不规范引起的，如拆迁公告没有及时张贴、没有在拆迁时效内拆迁、肆意断水断电影响户主生活、听证会就像走过场一样，并没有按照程序进行等。

5 对策与建议
5.1 从实体与程序上准确界定“公共利益”
我国2004 年宪法修正案明确实行征收或征用的前提是“公共利益”，公共利益的存在是行政补偿的前提。

由于对公共利益缺乏认定的标准和程序，致使许多非公共利益的土地使用都有可能借“公共利益”的帽子谋求征用征收的可能性，对这类拆迁应进行严格审查，要论证能给城市带来多大的发展，给民众带来多大的利益。

必要时召开听证会，由公众决定是否符合公共利益。

因为“公共利益本身是一个开放的、发展的概念，试图通过立法文本严格界定其范围，一劳永逸地解决政府滥用征收权力的努力可能是徒劳的尝试。

”这种状况下，通过法律程序来认定何为公共利益可能是更为明智的选择。

尽管如此，立法依然可以在“公共利益”的认定方面有所作为，可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区的做法，以列举加概括的方法来加以界定。

如梁慧星教授在《中国民法典草案建议稿》第25 条第1 款采纳了这种方式：“基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。

所谓公共利益指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及引水地区保护、森林保护事业以及法律规定的其他公共利益。

”尽管简单的规定有可能依然无法应对复杂的现实，但有一个大致的界限要好一些。

在遇到争议的时候，召开听证会等形式将公共利益的判断交给民众，可极大缓解当前拆迁中存在的矛盾。

对于不符合公共利益的商业开发只能以私法契约方式取得土地使用权，而对于公益拆迁可采取征用、征收方式取得土地使用权及房屋所有权。

5.2 丰富拆迁补偿方式，提高补偿标准
在补偿方式上就应以金钱补偿为主，以实物补偿、安排就业、兴建生产、提供生活再建设施、给予生产生活优惠政策等方式为辅，从而最大限度弥补被拆迁人所受的损失，帮助其继续生活，且使生活水平不因房屋拆迁有所下降，保障被拆迁人的居住条件不受损害。

以法律明确补偿的标准，包括确定计算补偿财产的日期、补偿财产计算的方法，从而最终确定对被拆迁人的补偿数额，并且该标准应当具有一定程度上的统一性，以避免弹性过大而导致的不可操作性。

完善拆迁评估争议处理机制对被拆迁人权益保护至关重要。

就拆迁评估结果出现争议时应通过以下程序解决。

被拆迁人对评估结果有异议时，首先可由拆迁主管部门
责成拆迁人组织拆迁评估单位与被拆迁人的对话会，由评估机构详细介绍评估的依据、采用的方法、考虑的因素、计算过程和结果产生的依据等。

如评估机构说明后被拆迁人对评估结果仍有异议的，被拆迁人可以委托其他具备资质的评估机构重新评估，如两个评估单位的评估结果超过规定的误差范围，或两个评估单位的评估结果虽在规定的误差范围之内，但被拆迁人仍不满意的，则由拆迁主管部门组织由拆迁人、被拆迁人、有关专家及各界代表参加的听证会，由两个评估机构进行答辩，由专家组对估价结果是否合理进行鉴定。

为此，应建立相应的拆迁评估委员会和拆迁评估专家库，拆迁评估委员会由拆迁评估专家库随机产生，对拆迁评估进行技术指导和异议鉴定，另外还要建立专家回避制度等配套制度。

5.3 明确政府在拆迁补偿中的角色定位
房屋拆迁向来都是政府在城市规划与建设工作中的重要内容。

当前拆迁工作中的协调管理仍须政府这一重要角色的参与，并且政府在拆迁中的角色定位直接关系到整个城市建设成果的最终取得。

因此，政府在城市拆迁中的角色应予以正视和关注。

城市房屋拆迁的本质是政府根据公共利益的需要，向土地使用权人收回土地使用权，自用或者出让给其他开发商与所有者的法律行为。

政府作为国有土地的管理者与所有者直接参与城市房屋拆迁补偿活动，或者委托开发商拆迁，由于涉及到自身的利益，很难真正做到公正。

面对政府、开发商或者拆迁公司，处于弱势地位的被拆迁人不可能进行公平的讨价还价。

因此，关键问题是政府应该认清自己在拆迁过程中的位置，主要职责应该侧重于规划管理和审批，而不应过多地介入拆迁人与被拆迁人之间补偿问题的具体解决过程;要从执行过程中脱离出来，按照市场经济的规律办事，转变相关部门职能，从拆迁的管理者与执行者转变为拆迁事务的管理者。

总的来说，政府在城市拆迁中的角色具有多元性。

从不同的视角看，政府扮演着不同的身份角色：人民利益的保护者、公私利益的协调者、社会秩序的维护者、拆迁规划的指导者以及依法拆迁的监督者。

但整个角色的根本立足点是人民的切身利益，所有角色都应该且必须围绕这一根本点来进行定位。

5.4 完善司法救济程序
“无救济则无权利”，一套健全和有效的救济程序，对保障拆迁当事人的合法权益作用巨大。

但我国规定在《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》中的
救济程序并不能达到上述要求，需要从以下方面予以完善。

第一：修改《城市房屋拆迁管理条例》第16 条有关诉讼期间不停止拆迁执行的规定。

《行政诉讼法》第44条明确规定诉讼期间不停止具体行政行为执行的例外情形有： (1) 被告认为需要停止执行的; (2) 原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的; (3) 法律、法规规定停止执行的。

而《城市房屋拆迁管理条例》第16 条将拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房作为不停止拆迁执行的无例外条件，这对下位法来说是不妥当的。

第二：修改《城市房屋拆迁管理条例》第16 条有关拆迁当事人之间无法达成拆迁补偿安置协议可由房屋拆迁管理部门(同级人民政府) 裁决的规定。

关于拆迁补偿安置协议的性质，有行政合同和民事合同两种观点，我们同意后者。

而第16 条将该裁决设计为行政裁决，则当事人如果不服将必须提起行政诉讼或行政复议，将使被拆迁人纠纷解决成本无端增加。

事实上，之所以有这样的规定，主要是城市建设追求效率所致。

在拆迁当事人双方就补偿安置事宜久议不决时，由一个行政部门作出一个权威性的裁决，以尽快促成补偿安置协议的订立，但效率的追求不能以被拆迁人的利益牺牲为代价。

建议将拆迁当事人双方达不成补偿安置协议的救济方式修改为提起仲裁或者民事诉讼。

结论
纵上所述,完善我国的城市拆迁制度至少应体现下列几点:(1)拆迁应树立“以人为本”的目标; (2)重视公众(特别是被拆迁人)的全程参与,拆迁透明化、公开化;(3)补偿安置的价值标准是达到恢复被拆迁人的住房、生活水准并能够分享使他们搬迁的项目之利益;(4)建立商业拆迁的所有人大会表决制度;(5)公益拆迁应做到程序、补偿、评估公正;(6)建立社会影响评估制度及拆迁社会保障体系。

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