开放政府论_张成福

在福利国家观念出现之后 ， 政府不再被 视 为 必要的恶 ， 而是促进政治 、 经济 、 社会以及 可 持 续发展的重要力量 ， 随之人们便关注如何建立一 个有能 力 、 负 责 任 、 有 效 率 的 政 府 。 在 此 背 景 下 ， 开放政府或者政府的开放性被视为有效政府 的基本前提或者构成要件 。 在这个时候 ， 开放 政 府不仅意味着政府的信息公开 ， 而且意味着政府 能够积极倾听民间的呼声 ， 以保证公民的声音在 公共的决策中受到重视 。 一个潜在的假设或者观 点在于 ： 当政府倾听公民 、 企业和社会的声音 并 在决策和决策执行上与其合作时 ， 政府的行为将 会更加有效 ； 与此同时 ， 透明性和信息的可获 得 性将有利于降低交易成本和不确定性 ， 将大大提 高经济治理和经济运行的效率 ， 也可以阻止政府 犯错误 ， 防 止 资 源 错 误 的 配 置 以 及 腐 败 。 这 样 ， 开放政府就意味着政府的透明性和回应性 。 从２ ０ 世纪 ８ ０ 年代开始 ， 在全球范围 内 出 现 政府改革的浪潮 。 政府改革的基本趋势是如何摆 脱传统 封 闭 的 、 刻 板 的 、 低 效 率 的 、 不 负 责 任 的 、 低能的官僚体制 ， 而转向开放的 、 富有 弹 性 的 、 高效 率 的 、 负 责 任 的 、 有 能 力 的 政 府 治 理 ， 即出现从传统的公共行政向公共治理的转型 。 开 放性被许多国际组织视为善治或者优良公共治理 — ８ ０ —
［ （ ４］ Ｐ ２ ８）
基本原则是责任性 、 透明性 、 开放性 。 责任 性 意 味着要确保政府的官员对其行动负责 ， 对结果承 担个人的责任 ； 透明性意味着公民能够获取政府 行动的可靠的 、 相关的和及时的信息 ； 而开放 性 则意味着政府能够听取公民的意见并在政策制定 和执行的过程中予以充分的考虑 。 正如任何观念都是不断变化的一样 ， 开 放 政 府也是随着时代的发展而不断变化和发展的一个 概念 。 在我看来 ， 开放政府乃是建立在开放社 会 基础之上 ， 适应全球化 、 民主化和信息化的时 代 要求 ， 面对公共事务日益复杂化和治理环境日益 动荡 、 不 确 定 的 状 态 ， 出 现 的 新 的 政 府 治 理 典 范 。 与传统的政府治理典范不同 ， 这种新的治 理 典范的基本特质在于 ： ） 公民性 。 开放政府以公民为本 ， 认 为 政 （ １ 府本身不是目的 ， 政府是工具 。 政府存在的唯 一 正当的理由在于保障和提升公民之人性尊严 ； 政 府的职责在于确保公民之政治 、 经济与社会权利 的实现 ， 满足公民的基本需求 ， 特别是贫困人 群 和弱势群 体 的 基 本 需 求 ， 提 供 基 本 的 公 共 服 务 ， 从而使公民过着体面的 、 有尊严的生活 。 （ ） 公平性 。 开放政府视万物自性平 等 ， 任 ２ 何存在 的 东 西 都 是 真 实 的 。 人 无 论 平 凡 或 者 伟 大 ， 思想无论至真或者谬误 ， 皆为真实 ， 皆 有 存 在之价值与必要 。 一个实在并不比其他实在更具 真实性 。 因 此 ， 政 府 治 理 当 摒 弃 “ 自我中心主 ， 抛弃一切歧视与分别心 ， 接受一切之差 异 ， 义” 通过真诚的对话 ， 寻求共识 。 （ ） 公开性 。 公民能够并且必须了解有关 政 ３ 府运作的信息 ， 特别是与自身利益有重大关切的 政策制定以及政策执行的信息 ； 政府的公职必须 是开放的和竞争性的 ； 政府的行为应受到公民和 社会的公开的审查和监督 ； 政府施政的结果需受 到公民和社会的评估 。 ） 分享性 。 在公共事务治理的过程 中 ， 政 （ ４ 府并非唯一的主体 ， 治理的权力也并非是完全垄 断的和排他的 ； 政府权力的行使并非完全是自上 而下的 、 单向度的 、 威权的 ； 公民和社会也 并 非
中国人民大学学报
Ｊ ＯＵＲ ＮＡ Ｌ Ｏ Ｆ Ｒ Ｅ ＮＭ Ｉ Ｎ ＵＮ Ｉ Ｖ Ｅ Ｒ Ｓ Ｉ Ｔ Ｙ Ｏ Ｆ ＣＨ Ｉ ＮＡ
２ ０ １ ４ 年第 ３ 期 Ｎ ｏ ． ３ ２ ０ １ ４
开放政府论
张成福
［ 摘要 ］ 开放性是人类文明的活力源泉 。 开放政府是现代政府治理的新典范 。 开放政府的观念是建立 在现代新的世界观 、 本体论与认 识 论 的 基 础 之 上 的 。 开 放 政 府 具 有 公 民 性 、 公 平 性 、 开 放 性 、 分 享 性 、 合 作性 、 整合性和创新性等特质 ， 通过 信 息 公 开 、 咨 询 协 商 、 公 民 参 与 、 协 作 治 理 等 一 系 列 的 制 度 安 排 得 以 体现 。 开放政府实现的社会基础在于公民精神的发挥 、 市场经济的发展和法治文明的保障 。 ［ 关键词 ］ 开放性 ； 政府治理 ； 开放政府 ［ 作者简介 ］ 张成福 ： 中国人民大学公共管理学院教授 ， 博士生导师 （ 北京 １ ０ ０ ８ ７ ２）
政府 命 令 的 被 动 接 受 者 。 政 府 治 理 是 政 府 、 企 业 、 社会 、 公民之间有效的互动过程 。 这意 味 着 政治权力 、 经济权力和社会权力的共享 ， 同时 也 意味着 责 任 的 共 担 、 风 险 的 共 受 和 发 展 成 果 的 共享 。 （ ） 合作性 。 开放政府承认并且强调政府 和 ５ 社会对于共同生活进行合作管理的重要性 。 政府 与社会之间不是对立的关系 ， 而是合作伙伴的关 系 。 治理机制依靠的不是排他的权威 ， 而是合 作 网络的权威 。 公共利益最大化的社会管理的实现 依靠的是多元的 、 相互协作的网络 。 （ ） 整合性 。 开放 政 府 的 治 理 是 一 种 整 合 的 ６ 如国际与 治理 。 它不仅包括治理层次上的整 合 （ ，治 国内 、 中央与地方 、 地方各层级之间的整合 ） 理功能的整合 （ 如各级政府不同功能部门之 间 的 ， 同时也包括公私部门之间的整合 。 即透过 整合 ） 整合达成协力 ， 透过协力达成公共问题的解决 。 （ ） 创新性 。 开放政府的活力来自其不断 的 ７ 创新精神和创新性 。 开放政府反对任何教条的理 论或者一成不变的思维方式 ， 它鼓励不断发展和 完善新的观念 。 这就意味着开放政府承认并鼓励 人们享有法律范围内最大限度的自由 ； 通过自由 获取创新 ， 通过自由释放出无穷无尽的创造力 。
［ （ ５］ Ｐ １ ０） 。开放政府的 可接触性 、 回应性和透 明 性 ”
一 、 开放政府的性质与意义
开放政府到底意味着什么 ， 对此可能存 在 不 同的理解 。 从最低意义上 ， 开放政府意味着人 民 有权了解政府及其运作的信息 。 这一观念可以追 溯到启蒙运动时期 。 在启蒙时期的民主主义者看 来 ， 统治者的权力乃是建筑在被统治者同意的基 础之上 ， 政府的施政必须依据民主的原则或者公 开的原 则 接 受 公 民 的 挑 战 。 如 果 禁 止 公 开 的 讨 论 ， 被统治者同意的原则便没有任何意义 。 正 如 美国第四任总统麦迪逊所言 ： “ 一个人民的政府 ， 如果没有提供普及人民的信息 ， 或者没有取得该 信息的方 法 ， 不 过 是 一 场 闹 剧 或 者 悲 剧 的 序 幕 。 知识将 永 远 驾 驭 无 知 。 人 民 想 要 做 自 己 的 统 治 。 者 ， 就必须以知识的力量来武装自己 ”
［ （ ２］ Ｐ ６ ０） 。在马克思 政治来说就等于泄露它的 奥 秘 ”
看来 ， 只有当国家与社会不再构成对抗关系 ， 只 有当政府 开 放 ， 人 民 群 众 广 泛 参 与 国 家 事 务 时 ， “ 全体国家成 员 同 国 家 的 关 系 就 是 同 他 们 的 现 实
［ （ ） ３］ Ｐ １ ４ ６ 。 因 此， 开 放 性 是 民 主 政 府 事务的 关 系 ”
［ （ １］ Ｐ ６ ４） 。马 克 思 认 为，封 对市民社会的全权代 表 ”
源自文库
建官僚制 ， 不管就其实质而言还是目的而言 ， 都 是形式意义上的国家 ， 国家的现实目的对于官僚 机构来说就成了反国家的目的 。 官僚政治的神秘 性和封闭性使得国家成为广大人民群众无法涉足 。而 “ 的 “ 彼岸领域 ” 官僚政治的普遍精神是秘 密 ， 是奥秘 ； 保守这种秘密在官僚政治内部靠 等 级制 ， 对 于 外 界 则 靠 它 那 种 封 闭 的 同 业 公 会 性 质 。 因此 ， 公开的国家精神及国家信念 ， 对 官 僚
对于人类社会进步与繁荣的原因 ， 存在 着 诸 多的理论和解释 。 在我看来 ， 人类社会的进步 和 发展首先源于人类本身的理性的能力 ， 即我们能 够对人类的本性 、 人类彼此之间的关系 、 人与 自 然的关系 、 人类与各种精神力量的关系以及他们 所创造并生活于其间的各种制度进行理智反思以 及从错误中进行学习的能力 ， 也就是在于人的心 灵的开放 性 以 及 在 开 放 的 心 灵 下 所 展 现 的 创 造 性 。 人的本性是社会性的 ， 即在相互依存的关 系 中所形成的组织与合作 。 人类文明的发展始终是 与我们为达到各种目的而建立 、 发展各种社会组 织的能力相关联的 ， 而各种社会组织的活力恰恰 源于其对环境系统的开放性 ， 即组织与环境之间 持续的相互作用 。 组织必须接受足够的资源投入 以维持运转 ， 同时经过转换 ， 产出足够的产品 供 给外部的环境 。 组织的开放性便意味着组织的适 应性 ， 这也在很大程度上影响着组织的兴衰 。 政府是 产 生 于 社 会 并 凌 驾 于 社 会 之 上 的 力 量 。 抛开意识形态不论 ， 政府与政府的不 同 ， 不 在于政府形式 ， 而是在于政府的统治程度或者治 理能力的高低或者大小 。 有些国家的政府拥有合 法性和合理性 ， 而有些国家的政府则不具有 。 任
行为 ， 我们对世界 、 对社会实体 、 对人自身 的 观 点和看法 ， 无疑影响着我们的行为选择和现实制 度的设计与安排 。 从历史发展的角度来看 ， 传统社会的政 治 和 政府治理是建立在前牛顿时期的世界观的基础之 上的 。 这种世界观认为 ： 世界的产生乃至运转 来 自超自然的上帝或者某种不朽的灵魂 ， 宇宙万物 与个体是神秘的产物或结合体 。 这种世界观使人 们相信必须对天地鬼神 、 日月星辰持敬畏心 ； 世 。这一思想的 界存在着毋庸 置 疑 的 “ 先 验 事 实” 特殊政治意义在于统治者是上帝指定的 ， 或者君 权是神授的 。 这种世界观便成为反对寻求公平正 义 、 自由平等以及授予普通人政治权力的基础 。 近代的理性革命建立在牛顿力学 、 笛卡 尔 哲 学和培根科学方法的基础之上 ， 发展出机械的世 界观 。 这种 世 界 观 认 为 ： 外 在 的 世 界 是 理 性 的 ； 外在世界存在于人的心智之外 ； 外在的世界不包 括我们的自由意志 ； 时空是绝对的 ； 自然界具 有 规则性而且规则是可以预测的 ； 人们可以通过化 约主义的方法认识事物的本性 。 这种革命性的世 界观的价值在于对世界的祛魅化或者世俗化 ， 即 反对任何神秘的和超自然的力量 ， 人们的行为是 建立在理性的基础之上 ， 以实效的观点作为评判 事物的标准 ， 并且认为人们可以通过科学的方法 认识世界并且改造世界 ， 主宰命运 。 这种世界 观 的政治意义在于确立了人的主体和中心地位 ， 承 认了人的地位和价值 ， 使人摆脱了中世纪 “ 政治 动物 ” 的地位 。 这对近代资本主义民主革命和资 本主义民主政治的建立无疑产生了巨大的影响 。 这种机械 的 世 界 观 的 缺 陷 也 是 显 而 易 见 的 。 这种世界 观 是 建 立 在 事 实 与 价 值 、 情 感 与 理 智 、 人与社会相互分离的基础之上的 。 在当代 ， 爱 因 斯坦的相对论 、 海森堡量子力学以及普利高津的 混沌理论所代表的现代物理学革命已经证明了这 种机械世界观的错误性 。 建立在现代物理学革命 基础之上的世界观认为 ： 物质是动态的构造而非 静态的构造 ； 时空是相对而非绝对的 ； 因果关 系 并非绝对的直线关系而是互为因果 ； 世界并非原 子的 、 简约的而是有机的整体 ； 心物之间并非 分 离的而是心物一元的 、 主客交融的 。 新世界观 改 变了简单的 、 静止的 、 机械的 、 单向的 、 原 子 的 理论假设 ， 使我们进入了复杂的 、 有机的 、 互 动 — ８ １ —
何的政府形式一旦无法适应不断变化的环境 ， 便 会出现治理能力的下降或者政府的衰败 。 在马克 思看来 ， 腐败 和 无 能 是 封 建 官 僚 制 的 普 遍 规 律 ， 而腐败与无能的根源在于官僚体制的封闭性 ， 在 于国家与社会的对立 。 在国家与社会对立的情况 下 ， 政府 “ 不是市民社会本身赖以管理自己固有 的普遍利益的代表 ， 而是国家用以管理自己 、 反
治理的标志 ， 也是政府活力的来源 。 — ７ ９ —
本文旨在说明开放政府的性质与意义 ， 阐 述 开放政 府 的 哲 学 基 础 ， 探 讨 开 放 政 府 的 制 度 安 排 ， 分析开放政府实现的社会基础 。
的标准之一 。 正如经济合作与发展组织在一份报 告中所提到的 ， 开放政府是建立在善治的原则基 础之上的 ， “ 开放政府是指政府的运作更加具有