分析构建橄榄型政府治理结构促进政府职能转变的实践与思考

分析构建橄榄型政府治理结构促进政府职能转变的实践与思考

在市场经济转型期，基层政府仍然还保留着把行政审批和行政处罚作为主要管理手段的惯性，以批代管、以罚代管现象仍然较为明显，呈现出审批机构众多、监管和服务职能弱化、执法队伍林立的两头大、中间小的哑铃型治理结构。为顺应市场经济体制改革、实现有效的政府治理，国家大力推进行政审批制度改革、大部门制改革、综合行政执法体制改革等举措，力求改变这种治理结构。按照国家的改革蓝图，济南市历下区着力从审批、监管、服务、执法 4 个方面入手，经过探索实践，形成向审批简而集中、监管和服务强而到位、执法综合而顺畅的两头小、中间大的橄榄型治理结构转变的改革思路。

一、历下区的主要实践

(一)深化行政审批制度

改革，简化优化审批流程。为适应经济发展的新常态，历下区扎实做好行政审批制度改革的各项工作，切实下好政府治理结构转型的先手棋。一是编制审批事项目录，规范政府审批权力。20XX 年12 月，经过严格对照法律法规，编制完成区级行政审批事项目录，并向社会公示。此后3 次对目录进行了修改调整，于20XX 年底全面清理取消了非行政许可审批事项，清理公示了保留的22项行政审批中介服务收费项目，实现了下放事项接得住、现有事项管得好、取消事项不私藏。二是推进商事制度改革，激发市场主体活力。按照十八届三中全会精神，大力推进商事登记制度改革，放宽了工商登记条件，登记注册业务量呈井喷式增长。20XX 年受理各类登记业务万件，20XX 年剧增为万件;20XX 年高达万件。三证合一以后，截至20XX 年上半年，市场主体实有万户，相比20XX 年初的万户，增长了一倍多。三是推进审批相对集中，节省群众办事精力。通过机构调整和力量整合，实现了行政审批三集中，即行政审批集中到一个科室、集中到政务服务大厅、集中到上审批平台，通过集中，减少了群众办事环节，提高了政务服务效能。

(二)强化事中事后监管，保障群众合法权益。着力促进管理方式从重审批轻监管转向轻审批重监管转变，使市场和社会充满活力的同时又规范有序, 切实做好群众利益的护航手。一是建立健全监管制度。责任清单编制过程中，对应审批和其他行政权力，制定了241 项监管制度;由区政府印发加强事中事后监管的文件，保障制度落实;通过12345 市民服务热线反馈，对监管不到位的领域，明确

职能分工，健全监管机制。二是推广随机抽查机制。36 家部门(单位)按要求制定了随机抽查事项清单，建立了市场主体名录库和执法检查人员名录库，通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的双随机抽查机制，有效加强了日常监管。三是整合监管力量资源。整合原工商局和原质监局，组建市场监管局，成立13个市场监管所;整合食品药品相关监管职能，组建食药监管局，设立13 个食药监管所。在此基础上，打破原有监管格局，将监管力量向一线下沉，形成小局大所的监管模式。

( 三) 简化优化公共服务，满足群众服务需求。以推进繁荣文明首善之区建设为目标，抓住各种改革机遇，提高服务能力，使辖区群众共享经济发展成果，切实出好强化服务的组合拳。一是强化政府购买服务，特色服务多元化。自20XX 年以来在惠民工程上累计投入资金亿元，年均增长40 %，服务内容由最初的公共教育、医疗卫生、社区事务等传统服务向文化体育、居家养老、人民调解、社区矫正等领域延伸，形成了高标准、多层次、全覆盖的基本公共服务体系。二是编制服务事项目录，公共服务清单化。作为全省推进简化优化公共服务流程工作的试点区，大胆探索，积极作为，全区48 个部门(单位)共梳理公共服务事项213 项，参与试点工作的文东街道梳理便民服务事项119 项。通过列清单、明事项，实现了公共服务事项的规范化。三是推进大部门制改革，专项服务集中化。整合建委和房管职能，组建住房和城市建设局，推动中央商务区征地拆迁项目顺利进行。整合招商服务职能，组建投资促进局，20XX 年上半年，招商引资到位资金亿元，同比增长50% ;落地342 家，总注册资本达178 亿元。整合明府城片区管理保护职能，组建明府城管理中心，其负责建设的百花洲项目得到广大市民的一致好评。

(四)推进综合行政执法，相对集中行政执法权。近年来，历下区为推进综合行政执法改革做了一些基础工作，着重夯实了改革工作的基础。一是实现了城市管理领域的综合执法。将市容环境卫生、城市环境保护、工商行政管理、城市绿化、城市规划、市政公用、人防管理、房产管理、建筑管理、开发拆迁等十个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政执法权集中到城市管理行政执法局，实行综合执法。二是实现了文化市场领域的综合执法。将文化、广电、新闻出版市场等方面的法律、法规、规章规定的行政执法权集中到文化局，由文化市场综合执法大队实行综合执法。三是摸清了全区行政执法的基本情况。开展行政执法机构现状专项调查，对发改委、经信局、市场监管局等24 个部门(单位)的行政执法情况进行全面清查，摸清了全区行政执法的基本情况，为深入推进综合行政执法体制改革奠定了坚实基础。

二、当前治理结构存在的主要问题

在党中央国务院改革举措的指导下，历下区积极尝试政府治理结构的转型优化，橄榄型治理结构已见雏形。然而随着简政放权、放管结合、优化服务、综合执法等改革的不断深入，治理结构转型过程中一些深层次的问题逐渐显现出来，主要表现在以下几个方面。

(一)审批相对集中后管理体制上的问题亟待解决。一是政务服务中心管理体系是在行政部门没有减少的前提下新设机构的改革方式，属于增量改革。二是政务服务中心实现的多是受理和送达环节上的集中，部分审核与决策还需要返回原部门完成，存在只挂号、不看病的情况。三是政务服务中心仅负责政务服务大厅的建设与维护，其权威性不足以协调相关职能部门，在处理某些综合问题上，有些心有余而力不足。

(二)事中事后监管有待进一步强化。一是随着经济发展，市场主体开始跨行业经营，同一主体会受多个行政机关监管，由于综合监管机制不健全，容易造成监管缺位和重复监管。二是监管方式方法单一。一方面是双随机制度虽好，但基层某些小单位实施起来难度较大;另一方面是面对新技术、新产业、新业态、新模式，现有的监管方式不一定能达到理想的监管效果。三是随着市场主体的持续增多，人少活多比较普遍，基层监管力量渐显紧缺。

(三)基本公共服务有待进一步加强。一是由于政府部门没有很好地调动起社会各方面参与公共服务的积极性，公共服务社会供给率不高。二是当前的公共服务，只注重了服务前的社会调查，而对服务后的群众反馈漠不关心，公共服务反馈机制不健全。三是基层政务服务效率不高。例如街道为民服务大厅各专项服务窗口忙闲不均，部分窗口群众办事等待时间较长。

(四)行政执法体制还需要进一步完善。一是上下级执法事权划分不明确，我国多数法律法规确定行政执法的行使层级为县区级以上政府部门，没有明确界定应由哪一层级行使，上下级重复执法时有发生。二是执法领域和执法队伍较多，例如，市场监管局6 个业务科室、3 个直属机构和1 个稽查大队，都能对外执法，多头执法较为常见。三是部分职能部门混淆监管与执法，习惯以执法包打天下，以罚代管普遍存在。

三、进一步建设完善橄榄型治理结构的思考建议

针对当前治理结构转型中存在的主要问题，对进一步建设完善橄榄型治理结构提出如下思考建议：

(一)一局分两权，构建审批实质集中体制。一是组建行政审批局。撤销政务服务中心管理办公室，组建行政审批局，政务服务中心划归行政审批局管理。将区政府各部门的行政许可权及管理方式为审批形式的行政确认、其他权力等行政职能，从原部门划转至行政审批局。划转事项归并为项目审批、环保安全、市场