公安机关在治安案件查处中的多重角色

【作者简介】谢川豫,女,中国人民公安大学治安系教授,硕士研究生导师。

2010年第3期No 132010　Journal of Chinese Peop le πs Public Security University (Social Sciences Editi on )　总第145期Su m145

公安机关在治安案件查处中的多重角色

谢　川　豫

(中国人民公安大学,北京　100038)

【摘　要】　在治安案件查处中,公安机关承担着“秩序维护者”、“权利保障者”和“公正裁判”三种不同的角色。三种角色的价值取向和利益追求不同,对公安机关提出的角色要求也不同。我国法律赋予公安机关在治安案件查处中同时承担三种不同的角色,既有行政与司法合一的历史承袭方面的原因,又受到非对抗性合和法律文化和立法价值导向的影响。但是,这种制度设计导致了角色冲突,进而产生办案民警角色混乱、治安案件证明活动缺失、办案质量和效率不高等问题。公安机关应当逐渐剥离“非本职”角色,交由其他部门或机构去完成,专注于履行打击违法犯罪、维护社会治安的职责。 【关键词】　治安案件;角色冲突;原因;弊端 【中图分类号】D63113　【文献标识码】A 【文章编号】1672-2140(2010)03-0089-07 与刑事案件中公安机关只承担案件侦查任务不同,在治安案件查处中,从立案、调查取证、对证据的审查判断直至作出治安管理处罚决定以及治安管理处罚的执行,全部由公安机关负责。法律赋予了公安机关基于不同的价值取向和利益追求、承担不同角色的权力,办案民警一旦进入治安案件查处程序便被格式化了,必须以角色的身份、按照角色的要求实施相应的行为。

一、公安机关在治安案件

查处中的三种角色

在治安案件查处中,公安机关承担的角色是由法律赋予的。《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)及《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》

)不仅赋予公安机关在查处治安案件时打击违法犯罪、维护社会治安的角色,而且还赋予其主动维护公民权利的角色和公正裁判的角色。

(一)打击违法犯罪、维护社会治安的“秩序维护者”

秩序是公安机关最基本的价值追求,打击违法犯罪、维护社会治安是公安机关最基本的职责。公安机关应当不断提高案件发现率和查处率,尽可能地抓获所有违法犯罪人员,使其受到法律的惩罚。《治安管理处罚法》授权公安机关在查处治安案件时可以采取相应的调查手段或强制措施,即是为公安机关实践“秩序维护者”角色提供的权力支撑。如:为使公安机关能够顺利、有效地调查、收集违法证据,《治安管理处罚法》赋予公安机关传唤嫌疑人并对其进行询问的权力,对没有正当理由拒绝传唤或者逃避传唤的,公安机关有权用强制手段将其传唤到公安机关进行询问;为调查案件、收集证

据,公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身,可以进行检查;对与案件有关的需要作为证据的物品,可以扣押;对所查获的违禁品、赌具赌资、吸食注射毒品的用具以及直接用于实施违反治安管理行为的本人所有的工具,有权收缴;对扰乱体育比赛秩序的行为人,有权强行带离现场等等。这些措施,对公安机关顺利查处治安案件、有效打击违反治安管理行为具有重要保障作用。

公安机关承担“秩序维护者”角色时,以打

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98・中国人民公安大学学报(社会科学版)

击治安违法行为、维护治安秩序为目标,其价值取向是行政效率。因而,当阻碍行政效率的因素(如违法嫌疑人拒绝或者逃避传唤、案件证据可能被转移)出现时,公安机关无需征得相对人的同意,有权依法单方面地采取强制措施排除障碍,以保障查处效率。这体现出警察行政权的强制性、支配性、主动性特征,与“秩序维护者”的角色要求是一致的。

(二)主动保护公民权利的“权利保障者”

《治安管理处罚法》要求公安机关在查处治安案件时实现权利保障的价值追求,主动帮助公民实现权利,承担公民的“权利保障者”角色。在立法上,主要体现在以下几个方面:

11《治安管理处罚法》在总则中规定了“尊重和保障人权,保护公民的人格尊严”的原则。

为保护公民的人格尊严,《治安管理处罚法》对违反治安管理行为人或嫌疑人进行调查的称谓不再沿用《治安管理处罚条例》(以下简称《条例》)中的“讯问”,而是和对被侵害人、证人的调查一样称为“询问”;为保障人权,询问查证的时间也从《条例》中的12小时缩短为8小时。除此之外,《治安管理处罚法》和《程序规定》还规定了一系列体现保障人权、保护公民人格尊严的人性化执法方式。例如,公安机关在收集证据时,不得使用刑讯逼供或者采用威胁、引诱、欺骗等非法手段(《治安管理处罚法》第79条);公安机关应当对涉及的个人隐私予以保密(《治安管理处罚法》第80条);对16周岁以下的未成年人进行询问时,必须邀请其成年的监护人在场(《治安管理处罚法》第84条);对女性进行人身检查时,必须由女性工作人员进行(《治安管理处罚法》第87条);对行为举止失控的醉酒人进行约束时,不得使用手铐、脚镣等警械(《程序规定》第37条)等等。这些规定均要求公安机关履行“权利保障者”角色,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严。

21为保障公民知情权,立法要求公安机关主动履行告知和通知义务。

为了促使公安机关主动维护公民权利,《治安管理处罚法》还为公安机关设定了一系列告知和通知义务,通过公安机关主动履行义务的方式维护案件嫌疑人及其家属、被侵害人的知情权。为使案件当事人实现知情权,《治安管理处罚法》要求公安机关办案时履行如下告知义务:对治安案件在调解不成功时,应当告知当事人解决争议的途径(第9条);不受理案件时,应当告知理由(第78条);在传唤违法嫌疑人时,应当告知传唤的原因和依据(第82条);在作出治安管理处罚决定前,应当告知违法行为人拟作出的处罚及其享有的权利(第94条);在作出较大数额罚款、吊销许可证处罚前,应当告知嫌疑人有要求听证的权利(第98条);在制作治安管理处罚决定书时,应当在决定书中载明违法事实和证据、处罚种类和依据、处罚的执行方式和期限、申请行政复议和提起行政诉讼的途径和期限、作出处罚决定的公安机关的名称和作出决定的日期等具体事项,以保障违法者充分的知情权(第96条);作出治安管理处罚决定后,如果有被侵害人的,应当将处罚决定书副本抄送被侵害人,以保障被侵害人的知情权(第97条、第101条)。为保障违法嫌疑人家属的知情权,公安机关在传唤违反治安管理行为人时,应当将传唤事宜及时通知被传唤人家属(第83条);在决定拘留处罚时,应当通知被处罚人家属(第97条)。

31为保障当事人受公正对待的权利,立法要求公安机关履行主动回避、自行回避的义务。

为确保案件得到客观公正的处理,确保案件当事人不因利害关系人的偏袒而受到不公正的对待,《治安管理处罚法》专门设定了回避事项。回避的方式分公安机关自行回避和依申请回避两种。在自行回避中,办案民警应当基于维护公民权利的角色要求,主动审视自己是否与案件有利害关系,若有利害关系应自觉地予以回避。

41为维护当事人的利益,立法要求公安机关办案中主动收集有利于当事人的证据。

通常,在一个案件中存在利益对立的双方,双方出于维护自己利益的需要而各自收集有利于己方的证据。在治安案件办案过程中,公安机关承担着主动维护嫌疑人权利的角色。《程序规定》第34条要求公安机关应客观、全面地调查“违法嫌疑人有无法定从重、从轻、减轻以及不予处罚的情形”,即要求公安机关在收集证据时,不仅要出于维护社会治安的需要,收集能够证明违法及违法严重等不利于嫌疑人的证据,还应当基于维护嫌疑人利益的需要,收集行为人不违法、违法轻微、主动消除违法后果等有利于嫌疑人的证据。

(三)没有直接利益追求的“公正裁判”

为实现公平、公正的价值追求,《治安管理处罚法》还赋予公安机关在治安案件办案过程中的

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