农村宅基地管理现状及存在问题浅析

农村宅基地管理现状及存在问题浅析

发表时间：2018-01-11T10:29:20.227Z 来源：《基层建设》2017年第27期作者：梁桂胜

[导读] 摘要：我国农村宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分，与广大农民的利益密切相关。

山东省胶州市国土资源局

摘要：我国农村宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分，与广大农民的利益密切相关。本文通过对农村宅基地管理现状的分析，剖析现行农村宅基地管理制度存在的不足，探讨加强宅基地管理、规范农村宅基地管理的对策，做到节约集约用地，落实科学发展。

关键词：农村宅基地；现状；问题

随着城乡经济的快速发展，许多农村人地矛盾日益突出，农村居民点布局分散，土地利用率低，违法占地现象普遍。如何做好宅基地管理是各级政府和国土资源行政主管部门面临的一项重要课题。

一、农村宅基地的概念

农村宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地，建过房屋但已拆除、现无建筑物，以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利；宅基地包括建筑物的基地及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地及生活用房中的生产场地。

二、农村宅基地利用与管理的现状

农村宅基地管理直接涉及农民切身利益，是关系农村社会稳定和经济发展全局的大事，始终是基层土地管理的重点和难点。近年来，各地积极探索加强宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向规范，秩序明显好转，地方法规制度建设成效较为明显。但目前农村宅基地的管理粗放，致使许多顽疾与矛盾滋生，农村宅基地配置效率低下，宅基地登记发证工作难以开展，大大制约了城镇化发展和新农村建设。

⑴农村宅基地建房无序，规划管理滞后

村庄建设缺乏规划指导，加上长期以来宅基地无偿使用，农民住宅低水平重复建设，村庄“小、乱、散”现象普遍存在，土地利用比较粗放。村庄规模过度扩张，或是沿公路线延伸，或是沿村庄外延扩展，没有形成集中布局的状态，使得村庄四周新楼林立，而内部却破败老旧，容易形成“空心村”。政府重旧村扩建，轻长远规划，村庄房屋依然杂乱无序，极大地浪费土地资源，影响社会主义新农村建设。

⑵宅基地制度设计存在缺陷，有碍法制统一

农村宅基地使用权游离于土地市场之外，城乡二元结构凸显。在我国土地管理法律体系中，宅基地等集体建设用地使用权处于一种封闭状态。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”集体建设用地只有在被征为国有土地以后才能游转。但房屋与宅基地是一个不可分割的整体。农村房屋是农民的私有财产，享有所有权，而宅基地的所有权属于集体，农民只有使用权。房产、地产割裂，农村房屋和宅基地之间矛盾难以调和。

三、农村宅基地管理问题分析

⑴宅基地的无偿使用制度带来的负面影响

20世纪90年代初期，我国曾在部分地区实行过宅基地有偿使用制度。但考虑到加重了农民负担，因而这种制度还是被废止。目前全国农村宅基地继续实行“一户一宅”平均分配的无偿无期限使用制度。这种制度虽然减轻了农民负担，但在很大程度上助长了农村建房风气的高涨，增加了农村宅基地的需求量。

⑵农民宅基地使用权的禁止流转，限制了旧宅基地的再利用

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》都规定“土地使用权可以依法转让”，但这仅对国有土地而言。因为《中华人民共和国土地管理法》规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”虽然《中华人民共和国农村土地承包法》允许我国农民土地承包经营仅依法流转，但从现有法律规定来看，农民宅基地使用权是不能流转的。如《中华人民共和国担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。

⑶村庄建设规划滞后，执行缺乏力度

村庄建设规划是对农民建房起着最直接的控制作用。根据法律法规规定，村庄建设规划由所在地村民委员会负责编制。经村民代表大会或村民大会讨论通过，经所在乡（镇）人民政府审查同意，报县级人民政府批准后实施。而我国尚有部分地区，尤其是经济比较落后的边远地区的农村，至今尚未编制村庄建设规划，有的过于简单或规划不切实际，缺乏应有的指导意义。

四、加强农村宅基地管理的对策和建议

农村宅基地管理是一个比较沉重而深层次的问题，在具体实践过程中，并不像立法者设计的那样令人满意，尤其是近几年来随着房地产市场的飞速发展，土地资产价值得到充分体现，其矛盾越显尖锐。习惯性与合理性、合法性常常发生矛盾。针对上述问题，本文努力寻求一套符合新农村实际、即合法又合理的宅基地管理办法。

⑴加强宅基地法律法规体系的建设和完善

《中华人民共和国土地管理法》和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》对农村宅基地的管理虽然作了规定，但比较宏观，操作性不强，某些方面还不够完善。为此应该加强宅基地立法体系建设，尽快出台相关法律法规政策，以明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题，使农村宅基地的使用和管理纳入法制化、规范化的轨道。

⑵加强宅基地规划管理，逐步推进村民住宅建设

根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作，以土地利用总体规划为总纲，主动做好与城市总体规划衔接工作，完善乡（镇）土地利用总体规划，编制村庄土地利用规划，村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制农村建设用地及宅基地用地的规模和布局。

⑶严格宅基地审批制度，减少土地资源浪费

加强农村宅基地规划和用地计划管理，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，建议对县（市）农村宅基地占用农用地年度计划指标实行单独核定、单独下达，避免城镇建设挤占农村宅基地用地指标。严格执行宅基地审批管理，坚持按规划、按计划、按定额、按程序、按权限依法审批，对符合申请建房条件和用地条件的，实行规划选址、开工放线、竣工验收“三到场”制度，