行政法院制度

论建立我国行政法院体制的必要性和可行性

陈红

提要: 现行行政审判体制所暴露出的各种弊端, 表明它已无力实现行政诉讼的根本目的。立法的承诺与司法的现实之间的巨大反差已使行政诉讼步入困境。于是, 改革旧有的审判体制,建立崭新的行政法院模式,不失为一个明智的选择。

关键词: 行政审判行政法院

作者陈红,1965 年生,现为浙江工业大学法学院讲师。( 杭州310014) ( ) 《中华人民共和国行政诉讼法》简称《行政诉讼法》实施至今已有十多年的历史了,十年来的实践表明,我国的行政诉讼目前已陷入困境,举步维艰,行政诉讼的现状与最初人们对它所寄予的厚望相距甚远,这已是一个带有几分无奈的不争的事实。在众多的学者对这一状况的成因进行了再三深入的挖掘、,并提出了种种改革的对策和思路之后,越来越分析多的学者开始转向从法院体制上来探讨解决行政诉讼困境的办法。由此,建立具有中国特色的行政法院体系的呼吁已见诸于报端文字。笔者认为,在目前政治体制改革难以有根本性的转机,司法独立难以彻底实现的情况下,这不失为一剂能够缓解当前行政诉讼窘困局势的良药。一、现行行政审判体制的弊端我国现行的行政审判体制根据《行政诉讼法》的规定,是在人民法院内部设立行政审判庭,审理行政案件。因此,我国与英美国家一样,行政案件是由一个统一的法院即“普通法院”或人民法院受理的,尽管在审理案件程序上我国适用专门的行政诉讼程序,而英美在原则上适用与审理其他案件相同的程序即“普通程序”但在宏观司法体制上则是相同的。但, 是,由于我国的法院没有完全的、独立的行政审判地位和司法审查权,而且也缺乏英美国家以具有相当独立性的行政裁判制度作为保证行政审判正当性的代偿机制,因此,这一审判体制在司法实践中已暴露出许多无法克服的弊端,主要表现在: 1. 无法抵御行政权的干预,保证审判的独立和公正人民法院是恢复社会秩序、实现公平正义的最后一道屏障。在当代大多数国家的政治体制中,法院被赋予或实际上保持着一种独立裁判的作用和地位,这是因为人们希望通过司法机构以正当方式保证争讼各方在制度化的组织中公平解决纠纷。为此,大多数政体都力图提供各种保护措施,使司法机关免受各种外来压力。我国宪法和法院组织法均规定: 人民法院依照法律独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但我国目前的状况是宪法和法院组织法的规定并未在现实生活中得到贯彻落实。行政审判作为一种特殊的审判职能,它的使命是审查行政行为合法性并对违法行政行为实施制裁。很显然,它直接涉及两个国家职能权力的关系,而且是一种特殊的关系。如果这两种职能权力在事实上存在着谁高谁低的权力等级关系,行政审判职能的公正作用就很难实现。审判者太强大,则被审者人微言轻,不足以扼制审判权力滥用;被审者太强大,则审判者易趋炎附势或屈于压力而裁判不公。由人民法院行使行政审判权正显示了由某种历史原因形成的弱者对强者的审判,其具体弊病是:第一,在一个金字塔式的政治权力体系中,行政权事实上一直高于人民法院的审判权,那种在历史上形成的人民法院只是政府的一个一般部门的认识至今在那些普通群众脑海里还根深蒂固,现实存在的人民法院的“行政级别”也不过相当于政府一个部门而已。第二,掌握着资源配置权的行政机关从人、财、物等一系列要素上控制着法院的命脉,使法院根本无力摆脱行政机关的钳制。政府的种种擎肘牵制,使法院的审判独立几近天方夜谭。出于自我保护的本能,法院在审理行政案件时,不得不以牺牲公平、正义为代价,屈从或自觉服从行政权力,尽量避免司法权和行政权的直接、正面的冲突。这种非正义的司法势必伤害民众对行政诉讼的期待,使法院本已不甚崇高的地位在人们的心目中变得更为低下。立法的承诺—181 —

浙江学刊2001 年第 4 期和司法的现实之间的巨大反差导致了民众对行政诉讼彻底失去信心,并最终使行政诉讼步入困境而无力自拔。 2. 无法适应行政职能扩张的需要,保证行政效率政府权力的无限扩张,使得行政机关与公民、法人或其他组织之间发生权力与权利冲突的概率不断上升,行政争议案件的数量也将大大增加,使现行的行政审判体制难以承受; 另一方面,由于政府行政权无所不在,无所不包,调整范围过于广泛,也使行政案件的类型变得愈发复杂、多样,层出不穷的、前所未有的行政案件使法院常常面临的是一个个全新的专业领域,学习和了解案件背景的任务非常繁重,由人民法院内设行政审判庭,配备几名专业素质相对欠缺的行政法官审理这些纷繁复杂的行政案件,已颇感应接不暇,力不从心了。 3. 法官行政专业知识欠缺,无法保证审判质量行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼之间的最大区别是行政诉讼具有很强的专业性和技术性,这就对行政审判人员的专业素质提出了不同于一般民事、刑事审判人员的要求。从世界各国情况看,重视对行政案件裁判的专业化是各国普遍的做法。就我国目前的审判体制而言,我国的审判人员从总体上看都是通用型的,而非专业型。行政审判不实行行政法官任职资格制,行政审判人员不是从专门的渠道选拔任命,不需有专门的学历和任职背景。行政审判人员既缺乏必要的专业培训,也无行政管理的实践经历,不仅对行政管理的专业知识知之甚少,而且对与行政审判相关的法律、法规的内容及其操作,对行政诉讼程序的特殊性也很难说完全精通。而且行政审判人员的流动性也很大,使办案经验的积累几乎成为不可能。更糟的是,许多地方的行政审判人员还需兼办大量的民事、经济等案件甚至行政执行案件,分散了行政审判人员大量的时间和精力,对提高行政审判人员的专业素质和审判水平非常不利。上文所列的种种弊端充分表明:现行的法院体制已严重阻碍了行政诉讼目的的实现,已无法适应行政诉讼制度发展的需要,是到该改革的时候了。立与军事法院、海事法院一样的专门行政法院,在我国现阶段,应该说,已具备了相当的可行性。其理由分析如下: 第一,这一设想有充分的法律依据,与我国现行的法律制度易于协调。我国宪法明确规定:人民法院是唯一的国家审判机关,国家要维护社会主义法制的统一。同时宪法和法院组织法又规定:最高人民法院根据工作需要,可以设立若干专门法院。因此,在最高人民法院领导下设立专门行政法院既顺应了形势的发展,又维护了人民法院统一行使审判权的宪法规定,与我国现行法律并不相悖。第二,纵观我国的法律制度,无论是立法,还是司法,都与大陆法系有着千丝万缕的联系。行政法院作为大陆法系国家的首创,在它们的本国都已取得了巨大的成功。因此,引进大陆法系的这一审判体制,社会对此较易认同。如果结合本国特点再加以改造,使之更适合国情,应该说,民众对它的接受不会有什么心理障碍。因此,这一设想有着比较坚实的社会心理基础。第三,经济体制的改革,特别是市场经济体制的确立,彻底打破了计划经济体制下的旧模式、旧观念、旧秩序。随着政企职责的进一步分开,市场主体法律地位的确立,政府与公民、法人和其他组织之间双向负责的新型权利义务关系的形成,民可以告官、政府必须依法行政、市场主体法律地位平等等观念已深入人心,要求司法权对行政权进行强有力的制约, 以保护市场经济主体的合法权益免遭违法行政行为的侵害的呼声也更加强烈。因此,行政法院作为贯彻行政诉讼制度的前沿阵地,市场经济体制的建立,为它创造了一个良好的社会环境。第四,自《行政诉讼法》施行以来,与《行政诉讼法》相配套的《行政处罚法》国家赔偿法》《、等法律、法规陆续颁布实施, 现行的法律、法规在实践中也不断地加以补充和完善,最高法院也已完成了一系列司法解释,并积累了大批判例。此外,法学界对行政法学的研究也非常活跃,在理论法学和应用法学两条战线上,专家学者对行政法学各个领域的许多难点热点问题进行了不同程度的研究和探索,取得了可喜的成绩。国外传统的行政法学理论和最新的研究成果也大量地系统地介绍进来,促进了国内行政法学的进一步繁荣。可以说,我国全面推进依法行政、全面开展行政审判的法理条件已基本具备。最后,十年来行政诉讼的实