关于人大代表专职化问题的理论思考张宏伟

2012年4月佳木斯大学社会科学学报
Apr.,2012
第30卷第2期JOURNAL OF SOCI AL SCIENCE OF JIA MUSI UNIVERSI TY
Vol.30 No.2
关于人大代表专职化问题的理论思考
张宏伟
(佳木斯大学人文学院,黑龙江佳木斯154007)
[摘 要]随着改革开放进程的不断深入和国际国内环境的不断变化,人民代表大会制度暴露出了一定的弊端。

近年来理论界也从不同的视角对人大体制改革、改变人大兼职代表制度现状、实行人大代表专职制度等问题进行了系列探讨。

笔者认为当前实行人大代表专职化条件、时机尚不成熟,人大代表专职化并不是我国人大体制改革的唯一路径选择,但可以从当前人大代表兼职制度存在的不足之处出发,汲取人大代表专职制的一些合理思想内核,为人大制度改革提供一些理论借鉴。

[关键词]人大代表;专职化;体制改革
[中图分类号]D622 [文献标识码]A [文章编号]1007-9882(2012)02-0022-03 人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是实现社会主义民主的基本形式,是人民当家作主的主要制度形式。

这一制度充分体现了国家的一切权力属于人民的宪政原则,具有真正的广泛的代表性,在社会主义民主法制建设进程中发挥了重大作用。

但随着改革开放进程的不断深入和国际国内环境的不断变化,人民代表大会制度也暴露出了一定的弊端。

近年来理论界也从不同的视角对人大体制改革、改变人大兼职代表制度现状、实行人大代表专职制度等问题进行了系列探讨,笔者认为当前实行人大代表专职化条件、时机尚不成熟,人大代表专职化并不是我国人大体制改革的唯一路径选择,但是可以从当前人大代表兼职制度存在的不足之处出发,汲取人大代表专职制的一些合理思想内核,为人大制度改革提供一些理论借鉴。

一、当前我国人大代表兼职制度存在的不足之处1.人大代表工作易流于表面
由于兼职人大代表均有自己的本职工作,其工作重心在原工作岗位,每年各级人大的会期一般很难超过两周,在这么短的时间内还要审议诸多的工作报告,审议重要的法律、法规,再加上本职工作之外个人精力毕竟有限,很难有较多的时间对于相关问题进行深入调查研究,这就很容易造成人大代表对相应的报告和法律法规缺乏深入认识,很难形成对这些重大问题的理性认知,往往是从表面上、从自身工作的角度进行审议和表决,缺乏全局视野,缺乏通盘考虑,缺乏对所审议的重大决策可能对社会、对人民群众利益所带来的各种影响的科
学分析,往往造成在人大工作期间履职的形式化,使人大代表工作流于表面,很难细致深入。

2.某种程度上影响立法质量
我国的人民大表大会特别是全国人民代表大会,不仅仅是一个简单的议事机构,其工作任务不仅仅是对事关国计民生的重大问题进行表决,同时,更为重要的是还承担着立法权。

法律是一个国家的基本行为准则,一经确立就具有普遍的约束力。

因而法律本身内容规定是否合理、是否科学将决定着法律的实现程度,影响着国家政治生活的秩序,影响着社会的稳定,影响着最广大人民的根本利益。

这就要求人大代表必须具有专业的法律知识和充足的时间来审议各项法律法规。

然而,当前我国兼职的人大代表的现实是人大代表来自各行各业,普遍缺乏专业法律知识,无法保证充足的审议时间。

甚至个别代表由于自身工作环境限制和履职责任心不强,对所审议的法律涉及的领域从未有过接触和了解,只是在审议期间简单阅读了一下法律草案,然后就进入了表决程序,致使个别代表完全成为了一个表决的机器,严重影响了立法质量。

在这种情况下所制定的法律,会脱离我国的基本国情实际,在执行过程中也就必然会存在诸多问题,致使一些法律刚刚执行不久就得面临修改,影响了立法的严肃性、规范性,也对国家利益和人民群众利益造成了一定程度的不良影响。

3.一定程度上影响了人大监督权的行使
兼职人大代表中,国家行政机关和企事业单位的工作人员比重很大,特别是还有很大一部分官员代表,这
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[收稿日期]2012-03-06
[基金项目]佳木斯大学人文社会科学研究项目(W2010-163);佳木斯市2010年度社会科学重点科研课题(10057) [作者简介]张宏伟(1979-),男,黑龙江海伦人,佳木斯大学人文学院讲师。

就使代表身份和他们的本职工作身份很难区分,造成了监督主体与客体之间并不是完全相互独立的现状。

人大作为权力机关,监督职能是其主要职能之一,而现实中监督职能的执行往往会出现这样的尴尬,一些国家机关的官员代表以代表身份在人大提出议案,在人大会议上再以其人大代表身份对议案进行审议和表决,议案通过后,又以官员的身份去执行这个议案。

这就出现了身份重叠、自己监督自己的状况,这种让来自国家行政和司法机关的代表参与监督国家行政和司法机关,又会导致自己监督自己的情况发生,这种既当裁判员又当运动员的监督会使具体的监督行为流于形式。

从另一个方面来讲,兼职人大代表中,非来源于国家行政机关和企事业单位的人大代表,由于其本身有自己的各种工作事务,在人大的工作时间又无法保证,再加上个别代表工作责任心的问题,这些代表可能并不熟悉其工作流程,使监督者又无从入手,从而无法产生理想的监督效果,亦容易使人大的监督权流于形式。

二、人大代表专职化可供借鉴的科学理论内核
1.代表的职权能得到充分的保障
人民代表大会职权主要还是要靠人大常委会和全体人大代表来行使。

如果人大代表没有足够的时间和工作条件作为保障,就不可能对各类国家机关的日常工作事务的内容和程序有充分的了解,这也就无法进行有效的工作监督。

如果人大代表成为一种职业,或不再兼职,代表就就有了充分的时间、精力保障,对在人大所审议的各项报告和法律法规,对涉及选民利益的各种社会问题均会有较深入的调查研究,将有更多的精力对各类国家机关的日常工作进行监督。

而且,从世界各国代议制现状来看,专职代表可获得充足的经济保障和专业办公条件,这将更有助于代表履职水平的提高。

长期以来,人大代表虽在法律范围内虽享有较高的权力和荣誉,但在真正的具体工作运行中,在行使其监督权的过程中,往往是处于比较弱势的地位。

因此,我们应当借鉴专职代表制中,关于代表履职的各种保障制度,结合我国当前人大制度实际,适当扩大代表工作时间,完善关于人大代表职权、待遇及工作条件的各项制度,并以法律形式将其确立下来,这样才能才能进一步调动起人大代表履职的积极性和主动性,让他们有条件进行有效监督,这样才能促使人大的监督权得到充分行使。

2.代表的履职能更好的实现人民群众的利益诉求
专职代表制中,代表就成为了一种独立职业,其权力的根本来源是选民,代表为了实现自身利益,就会千方百计在履职过程中体现选民利益,积极为其选区的选民办事。

否则,就有可能任期中被选民罢免或影响其下一届当选,从而失去这一职业。

另外,专职代表制中,代表就有充分的时间和足够的工作动力深入到选民中去,将自己履职情况置于选民的监督之中,也会随时随地开展与选民的沟通,经常对选民述职,方便选民了解其工作状况。

如果代表与选民缺乏经常性的沟通,不了解选民利益诉求情况,代表行使权力的行为就不能体现选民意志,而只是体现个人意志和利益的个人行为了。

因此,我们在我们现行的人大体制改革中,应当借鉴专职代表制中代表与选民的沟通制度,以及不称职代表的罢免制度。

不能在每次选举之后,选民就再也看不到代表的身影,就再也不了解代表的工作履职情况,我们应从制度上规范代表的履职行为,对代表每年深入选民中进行调查研究的次数,对每年接待选区选民的时间与次数,以利于督促代表切实将代表工作落到实处,并能切实反映选民基本利益诉求。

3.代表的工作能更好的接受选民监督
专职代表制下,代表的履职行为就是代表的本职工作,而不再是一种兼职行为或 荣誉称号 。

这种情况下,代表的工作只有得到绝对多数选民的认可,才能继续任职。

当代表有违法行为或不能正确履行代表职务时,选民有权罢免其选举的人大代表,代表则面临失业。

这就要求代表要不断提高自己的履职水平,不断提高自己的专业技能,不断加强自己为选民服务的的服务责任意识,要将自己的各项具体工作置于选民视野之中,以真实的工作成绩赢得选民的支持,真诚接受选民对其工作的监督。

才会改变人大代表来源于选民,而又脱离选民的现状。

才会规避人大代表履职无为、消极履职,甚至是代表权力滥用的情况发生。

同时,也能提高选民对代表的关注度,使选民珍惜自己的选举权,将选民自己宝贵的一票投给最合适的人。

因此,我们应当从专职代表制中选民对代表的监督制度中得到借鉴,完善我国人大代表履职监督制度及履职规范制度,以法律法规形式将代表的工作行为与方法进行规范,并将代表的具体工作行为置于选民监督之中,完善人大代表述职制度,对代表每年向选区选民述职的次数和内容都作出详细规定,使选民对代表的监督成为可能。

这样既可以提高人大代表工作质量,又可以激发普通公民的政治参与热情,使民意得以切实体现。

三.关于我国人大制度改革的理论思考
1.完善人大代表选举制度
关于人大代表选举过程,我国的 选举法 中没有规定进行竞选的要求,各级人大代表的选举一般情况下也未引入竞争机制,人大代表候选人的名单一般也均由官方酝酿产生,再加上差额比例较小,从而使民众对选举积极性不高。

选民在投票时,常把选举看作是走过场、搞形式,厌选心理严重,甚至在投票时对候选人还缺乏足够的了解,仅凭主观好恶随意投票,不珍视手中神圣的一票。

因此,有必要把竞争机制引入选举之中,其首要做法就是适当扩大代表的差额比例,并从程序上增加竞选环节,要让选民对候选人的个人基本状况和履职承诺有足够了解,促使选民慎重投票。

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其次,要在选取的划分上尽量做到科学合理,不能简单地将选区等同于行政区划,进行随意划分。

要综合考量选民的居住情况、人口分布、职业特点、性别比例、年龄结构等等多方面因素,进行科学划分。

同时,对于间接选举的人大代表,也可以根据实际情况,逐步从下到上扩大直接选举范围。

可以先将一部分代表的选举进行直接选举,然后再逐渐扩大直选范围。

2.完善人大代表履职技能培训制度
人大代表履职情况的好坏与人大代表自身的从业技能的高低有着直接联系。

关于人大代表履职的一些专业性的技能和素质,在代表的本职工作中是很难全面获得。

为了提高各级人大代表的工作质量,我们应尽快完善人大代表履职技能培训制度,并将这项工作常规化、制度化。

在代议制比较成熟的美国,联邦议会中设有专门的培训机构,将培训工作与议员履职或者议会工作人员的具体业务有机结合起来,培训的时间、内容和议会内部的参加人员的安排都很灵活,培训的方式有的是专题讲座,有的是个别咨询,有的集中,有得分散。

目的就是让议员主要学习有关政府和议会机构设置的情况,以及其具体运作的程序方面的知识;有关立法程序方面的一些知识;有关财政预算和执行程序方面的知识;有关作的方法技巧;有关如何处理与选民、媒体、院外利益集团的关系的具体做法等。

特别是关于工作程序和惯例方面的培训,对议员或者议会工作人员的实际工作效率具有重要的现实意义,可以让这些人省掉许多适应工作岗位、逐渐摸索和学习工作技能的时间。

我们应当结合我国人大工作实际,借鉴国外的一些成熟做法,尽快完善人大代表的培训工作,特别是新当选人大代表的培训工作,并将培训工作常规化、制度化。

培训内容应集中在我国人大制度基本知识、与人大代表履职相关的法律法规、人大代表的基本从业技能、国家和本地经济运行与社会发展的情况、立法常识与技巧,与选民沟通的基本方法与技巧、国家机关工作程序与方式等方面;在培训方式上除了集中培训、定期学习、举办讲座等常规手段之外,还可以充分发挥代表来自于不同的社会领域、拥有不同的专业背景和经验的优势,选取典型议题,针对如何更好履行人大代表职责,组织代表讨论交流。

此外还可以把学习培训和调研、检查等实践活动结合起来,在形成培训成果的同时也形成议案成果。

在培训时还应注意,对不同学历层次、不同专业背景、不同工作岗位的人大代表应侧重不同的培训内容,因材施教。

同时,还要将人大代表的培训成绩进行量化,定期向其选区公布,作为其工作业绩考核的一个重要方面,进而规避培训流于形式,走过场的现象。

3.完善人大代表免职制度
当前人大代表被罢免,绝大多数都是因为代表在原工作单位的工作行为中,有严重的违法违纪或失职行为,与代表的代表工作无关,极少见代表纯粹因代表工作不称职而被罢免的案例。

且极少见罢免案有选民联名启动,即使有这种情况,多数也是因为代表原单位的工作没有做好。

激起了群众矛盾,也不是因为他们本身的代表工作没有做好。

而现实中,选民对代表的履职情况,对代表的工作态度,以及代表的工作能力,缺乏足够的了解,对这些政治活动缺乏足够的政治热情,这就无从谈起罢免的事情了。

即使有想罢免人大代表的,但对罢免代表的程序,一般也不知道该如何操作。

这就造成了,人大代表一旦当选,就很难受到选民监督,很难 下台 的局面, 干好干坏一个样 , 干与不干一个样 ,对提高代表工作质量有百害无一利。

因此,我们应该尽快完善人大代表免职制度。

对罢免代表的标准、理由和途径,以及罢免程序做出细致规定,使选民真正成为罢免的主角,督促人大代表作好代表工作。

4.完善人大代表履职保障制度
人大代表在享有原单位工资待遇的基础上,应根据其在人大的履职情况,发放一定数量的工作津贴和调研差旅补助,且发放标准应高于一般国家机关的标准,这既能保障代表顺利履职,保持经济的独立性,也可以进一步激发代表工作的积极性。

同时,还应根据实际情况为代表配备专门的工作助理、法律顾问和专业的咨询机构,以协助、支持和保证人大代表工作顺利进行。

还应考虑到不浪费人力资源成本,可以根据实际情况几名代表配备一名工作助理和法律顾问,一级人大建立几个相关的专业咨询机构为全体代表服务。

工作助理主要负责帮助人大代表处理一些事务性的工作,如:打字、复印、查找资料等;法律顾问为人大代表提供专业的法律知识咨询,以帮助人带代表以更专业的水准审议法律草案;咨询机构主要是就国家和本地的政治、经济、文化、社会等发展状况提供专业数据查询,就未来国家社会发展战略提供专业建议,对国内外热点问题提供详尽背景分析,就某一法律草案提供其他国家或地方的立法情况和本国具体实际的比较分析,以帮助人大代表进行科学决策。

[责任编辑:陈如松]
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