基层政府政策执行力建设的路径探讨

基层政府政策执行力建设的路径探讨

杨中茂

【内容摘要】在政府执行力建设正式进入国家治理范畴的新形势下，加强基层政府政策执行力建设具有重要意义。要提高基层政府政策执行力，必须重点针对基层政府当前执行资源短缺、执行组织架构不合理、治理工具较单一、执行监督不力和执行文化建设滞后等问题，综合利用各种资源，整体推进政府改革，丰富执行手段，建立自净机制，加快执行文化建设。

【关键词】政策执行力，执行资源，组织架构，政策执行手段，自净机制，执行文化

在实施“十一五”规划的新阶段，温家宝总理在今年的《政府工作报告》中首次突出强调了“提高政府执行力”，标志着政府执行力建设正式进入国家治理范畴。县、乡镇一级基层政府作为政策执行的重要层级，如何提高政策执行力成为当前基层政府必须加快突破的重大课题。

政策执行力指的是能够准确理解政策的目标及方向,并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和使用,从而达到有效执行政策,完成既定目标的政府内在的能力和力量。[1]加强基层政府政策执行力建设，对于全面落实科学发展观、建设社会主义和谐社会、加强政府自身建设具有重要意义，也是当前基层政府加强自身建设和改革的主要着力点。应当看到，虽然基层政府执行上级政策更加科学有效，但在执行过程中仍还存在着执行不力、执行走偏、执行失误等问题。本文拟从影响基层政府政策执行力建设的主要障碍和关键环节入手，结合瑞金的实践，对提高基层政府政策执行力的路径作些粗浅探讨。

一、解决执行资源短缺的问题，夯实基层政府政策执行力建设的基础

综合利用一切所能利用的资源为执行力建设服务，是提升执行力的基础，只有不断增强基础的厚度和资源的宽度，才能增强执行力的强度。G.爱德华三世在《执行公共政策》一书中所提出的政策执行模型，认为“充分的资源供给是保证政策有效执行的必要条件”，并把政策执行涉及的资源大致分为人员、信息、设备和权威等几个方面。[2]

从基层政府的实际情况来看，政策执行力不高等问题的出现，与基层政府执行资源短缺密切相关。在我们欠发达地区的县乡，资源短缺突出表现在人才流失严重，缺乏足够的规划、农技、企业管理等方面的专业技术人员，如农技人员队伍存在“网破、线断、人散”的问题，执行主体结构、素质、能力与执行上级新方略新政策不相适应，往往出现“有事无人干，有人无事干”现象；县域经济发展不平衡，多数仍处于“吃饭财政”，尤其是乡镇一级由于历史、体制等原因，债务压力仍然较大，购买政策执行所需的各种设备、材料，甚至雇用执行人员等所需资金欠缺，影响执行品质的提高；政策信息渠道还不够宽畅，社会公众对政策的认知出现逐层递减、误读，政策执行者与政策对象信息不对称，导致执行难或执行走样；在从工农、城乡“割裂式”发展向统筹城乡发展的转型阶段，随着农民从政治衍生物加快向经济主体角色转变，政策执行人员在农村地区权威大打折扣，影响政策的顺利执行等等。

解决执行资源短缺的问题，在现有条件下，在加快经济发展的基础上，应把执行主体建设摆在首位。执行主体即政府人员，是政策执行过程中最能动的因素,政府人员的素质高低决定着地方政府执行力的水平,也成为决定政策执行成败的关键要素。瑞金在实践中，着力建立政府人力资源的开发和培育机制,注重运用科学的开发战略,对政府人员系统地培养、激励、使用、评价、选拔、配置,着力提高公务员队伍素质，科学配置、合理调整执行队伍结

构，增强教育与培训的力度，提高现有人员素质，培养乡土人才，通过选招等方式连续三年共引进了三百多名各种专业人才，争取博士团成员、中国人大支教团等上级人才支援，并以社会发展、经济结构和产业结构的调整为导向，培养潜在后备人力资源，努力形成全方位、多层次的人力资源开发体系。 同时，畅通政策信息公开渠道，加强政策宣传，通过县乡电视、广播、创办《政府公报》、墙报、“红头文件”查阅室等方式，把政策交给社会公众,让群众掌握政策，让执行者吃透政策，提高政策执行者和目标群体的政策认知，使执行主体积极主动地执行政策，政策对象自觉地接受和服从政策。重塑政府人员的权威和形象。政府各项政策措施能否有效执行，往往取决于政府机关及公务员能否牢记为人民服务的最高宗旨，取决于政府人员在公众心目中的地位和形象，取决于社会对政府的信赖、拥护和参与度。瑞金连续几年开展了“打造信用瑞金” 等各种活动，推动政府机关和人员加快由“官僚”向“服务者”、传统的“行政”向“管理”和“治理”转变。

二、解决执行组织架构不合理的问题，为基层政府政策执行力建设提供保证。

组织理论认为，任何政策都是通过一定的组织得以执行的。[3]行政组织是对人、财、物和信息进行组合，以发挥有效功能，达到一定的行政目标的组织，它是由多要素组成的，除必要的财力、物力等物质要素外，构成行政组织的主要要素是职能目标、权责体系、机构设置、运行程序、法制规范等 [4]，是层级制和职能制的综合体，是提高政策执行力的体制机制保证。其架构是否合理,在很大程度上决定着政府的执行力水平。合理高效的行政组织架构,可以产生最小程度的执行磨擦和最大限度的综合执行力;而组织架构不合理,则会损害组织的整体效应力,从而削弱政府组织执行力。

当前县乡基层政府组织结构不合理，突出表现在以下几方面。一是层级多，行政审批权限下放有限，影响执行效率；二是部门之间职能交叉重叠，如城市执法，其执法权分散在城管、物业、工商等部门，容易出现多头执法现象。三是条块管理体制下责权利不统一。特别是乡镇一级，进入九十年代以后，为了提高宏观调控力度，维护中央权威，各条条收权。省、市、县主管部门也跟着仿效，一些“有权、有钱”的部门纷纷上挂，进行垂直管理。在现行乡镇运行机制中，权力上收了，但所承担的责任却没上收或没完全上收。即使实行条块结合，但实际上是权力在“条”，责任在“块”,造成了乡镇政府责任与权利失衡。[5]四是组织发育不全。由于市场体制和社会体制改革的滞后，县乡一级市场部门发育不充分，仍存在政企不分现象；承担具体社会管理和社会服务项目的非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、志愿组织等第三部门建设严重滞后，使政府仍管了不该管又管不好的事，执行力量无法得到有效补充。

构建合理的执行组织架构，需要在自上而下推进行政管理体制改革提供动力支持，加大扩权强县力度，减少行政层级。作为基层政府，应把更多精力放在积极转变政府职能，整体推进政府机构改革，对政府机构设置、职能、执行机制进行调整和重新设计。瑞金为此大力弱化和退出计划管理职能，探索建立适应现代产权制度要求的国有资产经营体系，改变政企不分的体制。将职能交叉重叠的部门进行了归并，政府承担的技术性、服务性和协调性机构从政府机构剥离，向社会组织转化；建立了行政服务中心，土地、房产、采矿、林木和特许经营权等产权市场交易平台，中小企业融资担保中心等服务市场主体的服务性机构，并将制定积极的社会政策和公共财政政策，大力推动第三部门范围内的非营利性组织（NPO）的发展；探索通过“政府购买服务”或者“委托管理”的方式把部分职能转交给官办的和非官办的非营利社会机构，彻底解决政府在社会管理、社会服务、社会保障等事务上的“越位”问题。对乡镇一级按照责权利相统一的原则，合理调整和理顺上级主管部门派驻乡镇机构的管理体制，增强乡镇功能；“下放权力”、“下放部门”，以健全乡镇政权；积极协调好“条与条、条与块”的关系，建立联席会议制度、双向告知等制度，探索和推进“条块结合，条条联手”的工作机制，使条块之间结构合理、功能互惠、健康发展。