中国历史上中央与地方官俸发放原则

在中国历史上，每个朝代的政权机构和各级官吏是国家机器的心脏，为了保证国家机器的正常运转，财政支出中官吏的俸禄（工资）是一项重要内容。从当代公共财政的角度看，也在公共支出中占首要地位。研究中国历史上的官俸，有益于我国公共财政框架的构建和工资制度的改革。

一、xx古代官俸制度的演变

xx古代官俸制度的发展经历了三个阶段：

萌芽于西周至春秋战国时期，发展于秦汉至魏晋南北朝时期，成熟于隋唐至明清时期。发展的轨迹是由"分田制禄"制走向"秩禄"制，即按照级别的高低制定不同的俸禄。秩禄制度在中国封建社会实行的时间最长，经过数千年的改革、发展和完善，已形成一套完整的体系，并且一直延续保留到今天。可以说现在世界上所有的国家都实行着这种工资制度。

我国历史上俸禄制度的起源，据现存的史料来看，最早出现于西周时期。虽然夏、商时期已进入了阶级社会，建立了奴隶主阶级专政的国家和机器，有了国家，就会出现财政，《史记》说"自虞、夏时，贡赋备矣"。同时也就有了官吏，《礼记》记载"有虞氏官五十，夏氏官百，殷二百，周三百"。在这种情况下，俸禄制度就会随之产生，但是却没有记载。周之前的俸禄制是一种这么样的形态，还有待进一步研究。

西周时期，奴隶制国家已发展到成熟阶段，国家机器也进一步健全和完善，国家的职能在不断扩大，事物更加繁忙，财政活动也越来越多，靠奴隶主等少数人是很难治理好国家的，必须要有一定数量的国家官吏来保证政权的正常运转。另外一方面，生产力有了明显的提高，社会经济也有了很大的发展，为俸禄制度的产生创造了客观条件。

西周的经济基础是国有制，"普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣"。在国有制上，周天子为了巩固其统治，实行了分封制度，把土地及土地上的人民分封给宗室和臣下，这既是西周奴隶制国家的政治统治形式，也是国家进行财政分配的主要形式。在这种经济基础和政治环境下，就产生了"分田制禄"制度，国家授给官吏的爵位共分为公、侯、伯、子、男五级，职位除国君外，分

为卿、大夫、上士、中士、下士凡五等。国君按爵位分封给官吏一定的田地，天子之田方千里，公、侯田方百里，伯七十里，子、男各十里。具体地讲，在朝内，三公有32000亩，卿有24000亩，大夫有16000亩；在列国，公侯有32000亩，卿有3200亩，大夫有800亩，上士有400亩，中士有200奴，下士（庶民在官者同）有100亩；伯；君有24000亩，卿有2400亩，大夫、上士、中士、下士与列国同；子、男：

君16000亩，卿1600亩，余同上。而且，这种分封是世袭制，即所谓的"世卿世禄"制。后代可以继承，是一种终身制。

二、先秦时期中央与地方官吏俸禄

奴隶社会时代，是我国俸禄制度的萌芽阶段。西周实行的是"分田制禄"制，在官的庶人如府、史、胥、徙之类，以及下士，也可以得到养活5-9口人的耕地。大小官吏，均可就食于土地，不必仰给于俸禄。因此，当时官吏的富有，只看他的封建领土的大小就可知了。在俸田制下，奴隶主封君在自己的土地上行使主权，土地由农民耕种，收获除上贡天子的部分外，其余全为自己所有，封君属吏的俸禄由封君负责。所以，国家财政是不支出官吏俸禄的，官吏的收入也不体现在财政支出上。作为奴隶制国家来说，既不支出卿、大夫的俸禄，更不支付地方官员的俸禄，各级官吏凭借俸田而自立。

春秋战国时期，是我国社会大变革时期，随着奴隶制的瓦解和封建制的出现，官吏的俸禄制度也发生着巨大的变化。春秋时，官制还沿用着公、侯、伯、子、男、诸侯、卿、大夫、士的体系，俸禄也沿用着西周分田制禄的办法。但进入战国以后，取消了世官世禄制度，有才干的名学武士，也可取得重职高官。他们按军功受爵受禄，有50石之官，有100石之官。原来的卿、大夫、士名存实亡，只在封田上收取租税而已。封地上的农民，因土地日渐私有，除交纳官府赋税，余则为自己所有。从此，臣下无土地，在任上得禄，去任则为民。

由此可知，在这大变革时期，不论军功爵制代替世卿世禄制也好，还是雇用制代替世袭制也好，官吏的俸禄皆由国家发给，任职地方的国家官员也由国家颁禄。但封国中的其他官吏俸禄，周天子一概不管，如当时的食客、幕僚都是由封君来供养。

三、xx至xx时期中央与地方官吏俸禄

秦统一六国，建立了中国封建社会第一个中央集权制度，"建皇帝之号，立百官之职"。汉代建立后，官职多因袭秦代，如相国、丞相、太尉、御史大夫、奉常、博士、郎中令、卫尉、任尉、治粟内史等官职都是沿用秦制。汉代的官秩，大致分为三类：

第一类是官阶在100石以上者，这类官中如"三公"每月有俸350斛，中二千石官月俸180斛，最低一百石官月俸16斛。

第二类是斗食、佐史之秩。斗食月俸11斛，或岁俸不满百石，计日而食一斗二升，故称斗食。

佐史月俸八斛。第三类是少吏，秩无规定。第一类高官俸禄异常丰富，难怪他们"家日以益富，身日以益尊"。小吏却俸禄甚薄，汉宣帝时，张敞反映小吏俸率不足，常有忧父母妻子之心，虽欲洁身为廉而不能，提议增加俸禄，宣帝乃增天下吏俸什二。

西汉官吏，汉武帝以前人数较少，武帝后大为增加。汉哀帝时，佐史以上至丞相共130285人。东汉时官员为7567人，其中内官1055人，外官651人。但在此以外，还有内外诸色职掌人145419人，合计152986人。工资实行俸禄制以后，官俸在国家财政开支中日益加大。国家为了应付官俸，汉高祖时漕转关东之粟以给中都官，岁不过数十石。到汉宣帝时，岁漕关东谷四百万斛，以给京师，用卒六万人。从汉高祖时转关中粟"给中都官"和汉宣帝时岁转关东谷"以给京师"来看，汉代国家财政只负责中央一级的官俸。但是，派往地方任职的国家官员中央财政还是要发给俸禄的，至于地方胥吏国家就不管了，由地方发放工资，或由地方官吏用其俸禄来雇用。

魏晋南北朝时期，官吏的俸禄制内容十分丰富，官吏既有禄田，又有秩禄，还有品位俸禄制，有的时候几种制度混合实施。

曹芳时郎官及司徒领吏200余人，在京师的中央官员竟达万人。蜀国有官吏400人，吴国有32000人，这些指的是地方官。中央官员晋有6836人，宋有6172人，齐有2103人。北朝方面，北魏有7764人，北齐有2322人，北周有

2989人。地方官员常为内官的5-6倍，所以全国官吏数动则数万，国家财政支出相当可观。

曹魏时官吏俸禄较薄，因俸不能养廉，西晋时开始增加官俸。第一食俸月五斛，绢春百匹，秋二百匹，绵二百斤。南北朝时期的宋，州、郡秩俸多随土所出，无有定准，其后一律给现钱。

梁时俸禄分五级，一品万石，至五品二千石。北魏前期不设禄秩，每季各随近给公田，刺史15顷，太守10顷，县令6顷。这些地方官吏，只要上缴定额的租调，便可在区内大力搜刮。因此，北魏前期吏治腐败，官吏四处搜刮抢掠，"初来单鞭执马，返时从车百两"。所以，史书上对北魏官吏有"饥鹰饿虎"之称。因此，孝文帝时改行俸禄制。均田制颁布后，又对地方官员按职别高下，分别授予公田作为俸禄。刺史15顷，太守10顷，治中、别驾各8顷，县令、郡丞6顷。

公田不许买卖，离职时交递下任官吏，北周北齐也大致如此。然而，这一时期不论是秩禄还是俸田，都是按照国家"九品中正制"来实行的，在九品之内的官国家才给予俸禄，不入品的和下属吏胥的俸禄国家并不负责，仍由地方政府筹措。

四、隋唐至明清时期中央与地方官吏俸禄

这一阶段是指从隋唐至清一千四百年。这一阶段确定起了"品位俸禄制"，官员按品位高低制定俸禄。支出形式大致有四种：

一是禄，即给粮食；二是俸，即给钱；三是职田，即给土地；四是役使人员。

隋代官俸是很高的，地方州官正一品米620石，二品580石，三品540石，四品500石，五品460石，六品420石，七品380石，八品340石，九品300石；郡官一品340石，二品310石，三品280石，四品250石，五品220石，六品190石，七品160石，八品130石，九品100石；县官正一品140石，二品130石，三品120石，四品110石，五品100石，六品90石，七品80石，八品70石，九品60石。隋代官数为12576员，其中中央官员2581

人，地方官员9995人。从隋代俸禄制度来看，地方上9995名官员，都属于国

家官员，是由朝廷任命的，国家财政要发放俸禄。但地方上除了这一批国家任命的官员外，还有一批不是国家任命的胥吏，这些人国家没有明文规定的俸禄制度，看来他们的俸禄是由地方政府发放的。

唐代与隋代官俸大致相同。在地方任职的国家官员无俸，但国家给职分田。正一品12顷，二品10顷，三品9顷，四品7顷，五品6顷，六品4顷，七品

3.5顷，八品

2.5顷，九品2顷。

地方官的禄，一品650石，从一品550石；正二品470石，从二品430石；正三品370石，从三品330石；正四品280石，从四品240石；正五品180石，从五品140石；正六品95石，从六品85石；正七品75石，从七品65石；正八品

64.5xx，从八品

59.5xx；正九品

54.5xx，从九品

49.5石。唐代内外文武官员，唐开元时为18800人，其中中央官2621人，地方官1685。

到唐宪宗时，宰相李吉甫统计，文武官员及诸色胥吏达到了368668人，平均每7户供奉2个官员，

3.5户供奉1个官员。他上奏指出：

"天下常以劳苦之人三，奉坐待衣食之人七，而内外官仰奉禀者，无虑万员，有职局重出名异事离者甚重，故财日募而受禄多"。这里所谓"内外仰奉禀者"的外，是指国家官员在地方任职者，并不是地方上一般的官吏。李吉甫把"诸色胥吏"也算到里面来计算官与民的比例，是因为地方官吏中央虽不发禄，但地方政府在发禄，因此也算作"坐待衣食之人"。

宋代初年，官无定员，员无专职。至宋真宗景德年间，有官100余员，仁宗皇祐时增加到200余员。就地方官员而论，哲宗元祐时比仁宗皇祐时，又增加了很多。节度使从3员增加到9员，两使留后从1员增加到8员，观察使从1员增加到15员，防御使从4员增加到42员。至蔡京专权，节度使增至50员，留后观察，下及遥郡刺史，多至数千员。学士待制，中外150员。这些都是朝廷在地方的封疆大吏，至于地方路、州、县的官员就更多了。宋代熙宁三年（1070年）开始制定天下吏禄，京师诸司岁支禄钱3834贯。至熙宁八年，岁支371533贯。而"京师旧有禄者，及天下吏禄，皆不预此数"。据户部估计，仅中都吏禄岁费达23万贯。从官禄的支出表明，宋代地方国家官员仍由中央发禄，地方官所属胥吏的俸禄还是地方官府自理。

元代至元世祖中统（1264-1264年）年间才开始制定官禄。从此，"内而朝臣百官，外而路府州县，微而府吏胥徒，莫不有禄"。但这里的"府吏胥徒"是指中央诸司而言，并不是指地方。

大德时（1297-1307年），地方官无有职田者，益之以禄米。到了至元二十二年（1285年），又详定百官俸禄，各品分上、中、下三等，最多者得俸钞六锭、五锭，最少者35两。

明代文官分九品，品有正从，共18级，不入九品者叫"未入流"，不能称为官。明洪武十年（1371年），给百官赐公田，以其租充俸禄。公侯省台部都司内外卫官760人，凡

4689.93顷。

外官赐田充禄，说明明代地方上的国家官员由中央直接发放俸禄。公田退还后实行俸禄制，正一品1044石，降至从九品为36石，未入流者为36石。

清代官僚机构，中央分军机处、内阁、六部、都察院、翰林院、光禄寺等，地方上设有总督、巡抚、学政、布政使、按察使、盐运使等等。这些人虽身在地方，但都是封疆大吏，属于国家高层官员，官俸自然由中央负责。百官之俸，文武官一品俸银180两，二品155两，三品130两，四品105两，五品80两，六品60两，七品45两，八品40两，九品

33.1两，从九品

31.5两。任职地方的文官俸与京官相同，但不给禄米；任职地方的武官低于文官。这说明清代国家官员任职地方者，由中央财政发放俸禄，地方任命的一般官吏仍然由地方政府发放俸禄。

五、结论与启示

通过考察中国历代俸禄制度，可以得出这样一个结论：

地方官吏俸禄的发放，属于国家任命的品官都由国家财政开支，属于地方政府任命的及地方官吏聘任的官吏，都由地方政府自行发放，国家财政不负责开支这些人的俸禄。中国古代数千年，尽管官制和俸禄制度不断发生变化，支付的形式前后不尽相同，但这一原则却一直坚持了下来。

地方任命的官吏中央为什么不开支俸禄，原因是多方面的，其中主要的有以下几点：

第一，中国古代官员级别有严格的规定。中央财政只负责中央级的官员俸禄，地方任命的官吏不属于国家的官员，因而中央财政不能发放他们的俸禄。任职地方的国家官员虽然属于地方官，但却是国家正式任命的，有些官员虽然任职于地方，但级别却是很高的，有的州刺史为二品，县令中也有三品者，他们是国家的命官，因而俸禄归中央发放。

第二，在中国古代，财政体制统收统支，财权是很集中的，地方上征收的赋税要如数上交中央。但是，中央还要留一部分作为地方政府的经费。如唐代后期把每年赋税分成三块，一块上缴中央，一块送到驻军州县，一块留州作为经费。宋代路经运使"经度"财赋的职责之一，就是计度供应所辖州县机构的费用，其中就包括州县任命的官吏的俸禄。地方政府有了自己的经费，地方任命的官吏自然要由地方财政发放。这是理所当然的，即使在奴隶制社会，各级官员都有一定数量的封地，封地所获其中有一部分就是用来解决他们的下属官吏俸禄的。

第三，在中国封建社会，地方机关中的一些低级官吏，有许多都是作为服力役的，他们在政府机关服役是无偿的，不需要地方政府发放俸禄。

以上的理由，可以说中国古代地方任命的官吏中央财政不负责发放俸禄是应该的。但同时，也要考虑到地方财力不足的问题。在中国封建社会，中央财政和地方财政在财力分配上，由于受高度集中的财政体制的影响，都把大部分的赋税钱帛收回到了中央财政。元代，每年上供中央的岁钞数占全国岁钞总数的70%，各省留用的仅占30%。如《元史》卷22《武宗本纪一》记载：

大德十一年（1307年），"常赋岁钞四百万锭，各省备用之外，入京师者二百八十万锭"。到了明朝，中央财政分取的财力进一步提高，大致是八分起运，二分存留，即80%归中央，20%留归地方。就某一府、某一省来看，有的上缴中央的比例比一般的还要高。如浙江湖州夏秋粮征额48万余石，起运上缴"当十之九"，地方存留仅10%。陕西省在嘉靖时每年税粮占本省全部税粮的70%，存留的也不超过30%。在以全国来看，弘治十五年（1502年）全国税粮留州县者1176万余石，上缴中央者2534万石，各省存留约占税粮总额的。

由于地方存留过少，地方政府经费往往不足，造成地方官吏俸禄无钱发放。如元世祖至元年间，陕西临潼县衙经费只够三分之一，为了满足本衙门费用之需，只得暗中向百姓征敛。为防备上司和监察官的纠劾，官府私自征敛，往往不颁发府信公文。这样一来，胥吏"旁缘为奸，胁持巧取"，给境内百姓造成很大的骚扰。成都路由于经费不足，非法科敛的米多达5000石，可知摊派索取之重。

由此可知，地方财政经费的严重不足，必然使地方官吏的俸禄失去保证，要解决这一问题，地方政府不得不向农民征敛。长期以往，不仅造成农民负担的加重，而且还会引起更严重的后果。作为国家来说不可不对这种现象加以重视。在中国封建社会，封建政府对这种现象也采取了不少措施，可以给我们以启示。如汉代，政府采取转移支付的方法，从富裕州县向贫困州县转移一部分租税。唐代后期的"两税法"实行后，在与地方财力分配上实行三分制，"一曰上供，二曰送使，三曰留州"。上缴中央的租税为，留给地方的为。北宋时也沿用这一办法，地方财赋除上供外，还有军资库钱（即留州）、公使库钱（即送使）。军资库主要用于地方日常开支，公使库为州军边县日常费用。北宋有相当一部分赋税归州县支配，以解决地方经费不足问题。元代政府为了平衡地区间的经费，在经济富裕的江浙、江西、湖广等江南三省上供的赋税较多，对岭北、辽阳、甘肃、云南等行省，不仅税粮、课程岁办额较少，而且国家还以拨

赐的方式给予支持和补助，这些方法是可供借鉴。不过，最根本的办法还是要精兵简政，减少政府级次，淘汰机构冗员，只有这样，才能真正解决目前地方政府工资难的问题。