关于基层治理与基层民主的文献综述

关于基层治理与基层民主的文献综述

摘要：城乡基层是国家社会管理的最低层次，直接面对广大人民群众，是群众社会生活的最初领域。基层治理的完善和基层民主的实现将直接有助于最大多数人利益的实现，对于我国经济和社会发展具有非常重要的作用。多年来，许多学者都致力于这方面的研究，也取得了一系列成果。本文就将对2009年至2010年4月的一些相关研究成果进行综述，阐明这一问题的研究现状。

关键词：基层治理基层民主村民自治多元主体

基层是在国家与社会建设和发展中处于基础性地位的区域。目前由于研究目的的差异，不同的学者对于基层的外延和内涵理解不尽相同，但是从可操作化的层面来看，普遍的观点认为基层在地域外延和等级层次上是指城市社区和农村村庄。这个区域是国家与社会的“交接区”，国家通过这个“交接区”来达到有效组织和管理社会的目的，这一过程中涉及的问题也就属于基层政治的范畴。但是为了梳理方便，本文主要以乡村基层治理和民主作为综述的主线。

一、发展历程

由于研究侧重点的差异，不同的学者将基层政治的发展划分为不同的阶段。徐勇从民主发展的特点出发将我国基层民主政治的发展分为两个阶段：第一阶段是1949年至1978年的动员式民主与政治整合时期。第二阶段是1978年至2009年的参与式民主与政治整合时期。[1]

程又忠和张勇以政府的责任转变为线索将建国以来基层治理的发展划分为四个阶段：第一阶段是民主建政时期，主要是指1949年至1957年这段时间。该时期政府的主要责任是建立和巩固民主政权。第二阶段是政社合一时期，主要是指1958年至1980年这段时间。该时期政府的主要责任是对城乡基层进行强制性整合和控制。第三阶段是基层自治时期，主要是指1982年至2002年，该时期政府的责任主要是实现对基层的有效管理，同时肩负着发展经济的重要责任。第三阶段从2002年至今是社会建设与治理时期，政府开始转变职能承担起向基层提供基本服务的责任。[2]

[1]徐勇.社会动员、自主参与与政治整合〔J〕.社会科学战线，2009(6)

[2]程又中，张勇.城乡基层治理：使之走出困境的政府责任〔J〕.社会主义研究，2009(4)

柳红霞和李增元按照我国税费政策的走向阐述了乡村民主的发展。一是税费时期，国家权力渗透导致民主“形式化”。二是税改时期，村级财政变迁推动的民主“实体化”。三是税费时代终结后，“资金匮乏”导致民主治理危机。[1]

二、研究综述

随着社会和政治的发展，学者们对基层治理和基层民主问题的探讨与研究更加深入。经过总结分析，将其归纳为以下几项：

（一）完善“一项制度”

村民自治是我国最基本的一项基层民主制度，产生于上个世纪八十年代。卢福营从民主深化的角度把我国村民自治的发展划分为三个发展阶段：即干部支配村庄治理阶段、精英主导村庄治理阶段和群众自治阶段。[2]作为基层民主的实践，村民自治的发展是一个在摸索中不断完善的过程，在这个过程中必然会遇到各种问题。

从目前的研究来看，主要涉及制度环境、制度内容、制度价值上的问题。有的学者指出从制度环境及设计来看，村民自治权和政府行政权存在冲突，使村民自治组织在实践中往往成为了政府的“一条腿”，以至于出现“上面千条线，下面一根针”的现象。[3]李文政认为从村民自治的内容来看存在失衡的问题，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项内容中民主选举单方突进，而其它三个则比较落后。[4]但是即使这比较突出的民主选举也存在问题，崔美花列举出了一些：第一，选举成为村庄内各种政治社会力量的竞争焦点，但候选人的选举动机则偏向于个人和小集团获利，增加了贿选和不正当竞争的可能；第二，选举方式不规范，一些地方的问题还相当严重。第三，选举后治理呈现出“村委会少数人自治”局面，村民没有更多有效途径监督村干部。第四，竞选还不普遍。[5]钟海则从村民自治的价值着眼认为目前的村民自治只是体现出了工具性价值，并未释放出实体价值，村民自治“最终表现为一种自上而下的授权式的‘草根自治’，”……“无不被打上国家权力的烙印”。[6]另外，有的学者还特别指出随着

[1]柳红霞，李增元.村级财政视野下的乡村民主治理变迁〔J〕.湖北行政学院学报，2010(1)

[2]卢福营.论村民自治发展的原则与趋势〔J〕.教学与研究，2010(1)

[3]《新型农村集体经济与基层治理关系研究》课题组〔J〕.农村经济，2009(9)

[4]李文政.当前中国乡村治理的困境与策略探究〔J〕.中国农学通报，2009，25(16)

[5]崔美花. 浅析当前村民自治存在的问题及对策〔J〕.中国经贸导刊，2009(15)

[6]钟海.乡村治理改革与村民自治完善〔J〕.农村经济，2009(7)

农村税费的取消，村民自治的“离农化”和“行政化”趋向将更加突出。[7]那么如何促进村民自治的完善？首先，要优化村民自治的制度环境，使其摆脱行政权的控制。有的学者就提出应该加强和改进村党组织的领导，推进党组织领导方式由直接管理向组织引导村民依法自治转变。“改变村级组织的从属地位，着重强化村服务和自治功能，并且使村庄不再承担各级政府下派的、未列入法律规定的协助范围的行政事务。”[1]其次，要继续加强“四个民主”建设。刘春雷认为在选举中应该推行党支部“两推一选”和村委会“直接选举”，并且要深化村务和政务公开，加强群众的监督。[2]程又中等人还建议可以把民主协商注入到基层直选，来弥补选举民主的不足。[3]最后，推广各地有关村民自治的成功经验。黎莲芬通过对广西合寨村的调查，介绍了当地探索的村民自治的好方法，例如通过“小票箱”、“小人大”、“小宪法”、“小纪委”来保障村民的四项民主权利。[4]（二）平衡“一对矛盾”

沿着基层政治这条主线有两个端点：即国家和社会。对于国家来说，基层政治就是一种自上而下的制度供给，它的指向是国家—社会；对于社会来说，则是一种自下而上的利益诉求，它的指向是社会—国家。那么在基层治理中，国家与社会究竟孰轻孰重？

传统的中国基层治理一直都呈现出强国家—弱社会的模式，随着社会主义市场经济的发展和公民社会的成长，必须改变这种模式。有的学者认为当前真正适应中国基层治理的最佳国家—社会关系模式应该是强国家—弱社会的模式，这就要求政府应该从市场和社会某些领域退出，而在公共服务领域加强。[5]与此观点相近，郭伟根据地方治理理论，提出政府与社会二者的力量必须保持相对的和动态的平衡。他认为当前政府在基层治理中应该坚持的三个导向：一是分权导向：从一元化到多元化；二是服务导向：从统治行政走向服务行政；三是“善治”导向：确立国家与社会的共赢思维。[6]戴桂斌则把这种模式称为“互强型”国家与乡村社会模式，他认为这种模式“从国家和乡镇政府的角度来看，就是要转变基

[7]许远旺，卢璐.村治转型与社区重建〔J〕.中州学刊，2010(1)

[1]《新型农村集体经济与基层治理关系研究》课题组〔J〕.农村经济，2009(9)

[2]刘春雷.推进农村基层民主政治建设的思考〔J〕.山东社会科学，2009(9)

[3]程又中，张勇.城乡基层治理：使之走出困境的政府责任〔J〕.社会主义研究，2009(4)

[4]黎莲芬. 我国村民自治的发展历程、经验与展望-以广西合寨村为例〔J〕.社会主义新农村建设理论月刊

2010(2)

[5]程又中，张勇.城乡基层治理：使之走出困境的政府责任〔J〕.社会主义研究，2009(4)

[6]郭伟.地方治理理论视野下的新农村建设〔J〕.学术研究，2009(11)