能人治村与村民自治组织治理
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“全国经济百强村”的称号。 １９９５年，该村党支部书记被评 为“全国劳动模范”、 “广东 省优秀共产党员”、“全国农 村优秀党支部书记”。在取得 了巨大的成绩和荣誉以后，村 党支部书记和支部一班人开始 头脑发热，忘乎所以，他们不 重视制度建设，不听取群众的 意见，不接受民主监督，村领 导在村各项事务中个人说了 算，他们开始经不住各种诱 惑，贪图享受，以权谋私，贪 污受贿。据当地群众反映， １９９６年以后，村党支部耗资 ２０００多万元修建了装有电梯和 中央空调的豪华办公大楼一 幢；又耗资２０００万元修建了 一座仿古山水园林建筑（当地 村民戏称“龙宫”）；党支部 一班人还利用公款大量购置进 口豪华小轿车多部，豪华办公 用品和设备，经常借招商引资 之名在国内外游山玩水。据调 查，从１９９０年至１９９９年，平 湖村党支部书记个人收受回扣 和贿赂金额达１０００多万元， 原村集体土地和厂房租金２亿 多元收入却无法完帐，帐面收 入只有８０００多万元。由于以 村党支部书记为首的党支部一 班人贪污、腐败、奢侈、挥
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有能力、有才干的地方乡村精 英成为基层组织的当家人提供 了机会。由于这些地方乡村精 英往往个人能力突出，在经济 或社会活动方面具有突出的才 干，使得能人个人的主观意志 和个人能力在处理农村事务和 村民自治组织建设中起到了主 导作用。在我国广大农村地 区，“能人治村”并不是个别 现象，特别是在一些经济较为 发达的地区这一现象还具有一 定的普遍性。“能人治村”为 什么会产生？其对我国村民自 治组织制度建设会产生哪些影 响？这一治理模式还有哪些方 面需要改进和完善？对这些问 题的深入探讨可以促进我国农 村村民自治制度理论研究的深 化，并有利于进一步推动我国 农村基层民主和村民自治组织 制度建设。
在村民自治组织中，集体 经济的实力决定了村庄各项公 共事业发展的水平和村民能够 享受到的福利水平。在集体经 济实力较弱的地方，村民们不 但不能分享集体经济资源所带 来的经济剩余，反而还要投入
南方农村２００４年第６期 万方数据
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问题搽讨
个人财物资源用于各种必须的 公共事业开支；而在集体经济 发展好的地方，村民们不但无 须投入个人经济资源用于公共 开支，反而还可以分享集体资 产增值所带来的收益。在地理 区位、经济环境等条件大致相 同的条件下，集体经济资源利 用效率主要决定于管理者能 力。因此，村民预期能从村民 自治组织中获得的收益与组织 管理者个人能力紧密联系，对 于村民来讲“能人治村”意味 着能从集体经济资源利用中获 得较高收益，可以分享能人企 业家才能所带来的经济剩余， 当服从能人个人权威的成本小 于能人治理所带来的经济剩余 时，理性的村民就会接受“能 人治村”的组织治理方式。
南方农村２００４年第６期
问题撩讨
然按照传统的方式行事：或恢 复家属间的联合，或恢复宗族 组织形式，或是放弃合作。尽 管国家通过实施《村民委员会 组织法》为村民自主处理村内 事务提供了基础性制度安排， 但是往往由于很难在全体村民 之间达成一致，从而使得大量 的公共决策无法形成和实施， 一些具有明显公共效益的公共 事务和公益事业也无法开展。
平湖村地处深圳市龙岗区 平湖镇辖区，２０世纪８０年代 初期，平湖村在原党支部书记 的带领下，抓住改革开放的机 遇，大力发展集体经济，开办
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工业园区，取得了令人瞩目的 成绩。早在１９９３年，该村固 定资产总额达到２．５亿元，年 工业创汇７５１０万港元，年终 劳动力分红１万多元，获得了
而言，村庄能人成为决定村民 自治组织治理效率的一个关键 因素。
但是，从我国村民自治组 织长远发展来看， “能人治 村”也存在着缺陷与不足。这 具体体现在农村经济事务和公 共事务的决策权、管理权过分 集中，导致“能人治理”蜕变 为“能人专制”，缺乏有效的 监督与约束机制规范能人行 为。根据现实经验，这容易带 来两类治理问题：一是能人个 人偏好与普通村民偏好相背 离。能人在公共选择中的独断 专行固然可以避免意见不一致 的麻烦，但是这并不能保证能 人的主观意志总是能与村民的 利益相一致。这就有可能导致 能人选择的治理目标脱离村民 的实际愿望，有时甚至将个人 的价值观与行为方式强加于村 民，从而侵害村民的合法权 益。在一些地方更会导致农村 能人成为一手遮天、称霸一方 的“土皇帝”、“土霸王”， 从而与我国村民自治组织发展 目标相背离；二是“能人治 村”的约束机制缺失易导致权 力的滥用和以权谋私。在这一 方面，深圳市平湖村由盛变衰 的历程便是最好的例证。
美国学者曼瑟尔·奥尔森 认为对于组织中的个人而言， 组织中的个人具有独立于共同 利益的个人利益，个人是否选 择参与集体行动取决于个人的 理性计算。只有在参与集体行 动预期收益大于预期成本的条 件下，个人才会自愿地参与。 除非依靠强制或其他特殊手 段，仅有共同利益不足以驱使 理性的个人采取行动以实现他 们共同的或集体的利益。在我 国农村，自实行家庭联产承包 责任制后，过去存在的一些传 统合作基础在很多地方已基本 消失，普通农民的理性人特征 非常明显。因此，尽管每个村 民都希望从组织共同利益中获 得好处，但是每个村民也会尽 可能减少自己为获益所付出的 成本。每一项公共工程和每一 件公共事业的受益者及其受益 程度都是不同的，正是组织成 员彼此间的利益不均衡导致了 大量的村务决策无法做出，即 使做出了也会由于利益受损者
四、“能人治村＂与村民 自治组织治理结构完善
组织治理结构是指为了实 现一定的组织目标而产生的一 系列合约安排或制度安排，它 构成了组织内部治理的基本制 度结构。就村民自治组织而 言，组织治理的目标是如何有 效率地将村民个人和集体的各 种资源运用于各项村庄公共事 务中，并能在村民中公平地分 配所得收益和协调各种关系， 以增进村庄成员的共同利益。 根据《村民委员会组织法》的 规定，村委会由村民选举产 生，行使办理本村的公共事务 和公益事业，管理本村集体财
教育、自我服务的基层群众性 自治组织，实行民主选举、民 主决策、民主管理、民主监 督。这对组织治理而言，意味 着组织内成员的基本关系是平 等的、自愿合作关系。与政府 机构等公共组织相比较，由此 而形成的公共权威缺乏强制 性，除非得到自愿的遵从，否 则无法强迫组织成员行事。
如前所述，由于组织成员 之间个人利益的差异往往导致 就公共决策达成一致的组织成 本高昂，从而降低自治组织治 理的效率。“能人治村”的治 理优势在于能节约达成公共决 策的讨价还价成本。能人的个 人魅力和个人威望不但能提升 公共权威的影响力，影响组织 成员的理性计算与选择，而且 还能对反对者形成强大的个人 压力，迫使其放弃采取不合作 行为。在一些经济较不发达的 农村地区，需要投入大量的人 力、物力、财力用于村庄道 路、水利灌溉设施、桥梁、社 会治安等方面的公共支出，促 进农村发展和稳定社会秩序。 而在缺乏来自政府的投入和集 体经济的支持条件下，只有从 村民手中提取资源才能实施各 项公共事业。来自现实的观察 表明，在缺乏村庄能人的条件 下，常常因为组织内少数村民 拒绝出钱出力而导致村民们所 期待的各项公共事业很难得到 有效的实施。因此，就现阶段
霍、乱决策、瞎指挥，平湖村 的集体经济迅速衰退、亏空， 引起村民的不满和愤怒，上访 告状接连不断。在中纪委的支 持下，平湖村的问题终于在 １９９９年底浮出海面，在２０００ 年得到解决，腐败的村支书等 人受到依法制裁。
平湖村的事例充分说明， 建立在“能人治理”基础之上 的组织治理模式具有很大的局 限性。由于能人具有这样或者 那样的道德瑕疵和人格缺陷， 不可避免地要带来村民组织治 理上的问题。克服“能人治 村”的不足就要通过完善村民 自治组织的治理结构，建立约 束与监督机制，以保证组织目 标的实现。
导致“能人治村”出现的 另一主要原因在于村庄能人自 身所具有的企业家才能。改革 开放和市场经济为农村能人提 供了施展才干的舞台，他们首 先是在经济方面取得成功，然 后，逐步获得社会和政治方面 的成功，成为影响当地农村发 展的主导力量。这些能人不但 个人具有很强的经济活动能 力，而且往往还具有广泛的社 会关系资本和社会交际能力， 也能得到当地政府的支持和重 视。正是农村能人具有以上条 件使他们在农村赢得了当地农 民的普遍尊重，人们希望能够 在他们的带领下摆脱贫穷，达 到小康和富裕。
因此，基于提高自治组织 公共决策形成和实施的效率的 需要和希望分享能人企业家才 能为集体经济资源所带来的经 济剩余导致了“能人治村”成 为我国农村部分村民自治组织 选择的治理模式。
三、“能人治村＂对 村民自治组织ຫໍສະໝຸດ Baidu理的影响
村民自治组织治理指的是 在一个村庄范围内通过民主程 序形成公共权威以产生和实施 各种公共决策，增进组织成员 的利益。根据《中华人民共和 国村民组织法》的规定，村民 委员会是村民自我管理、自我
一、引言
自上世纪８０年代中共中 央决定在全国农村推行村民自 治制度以来，经过２０余年的 不断探索和发展，我国农村基 层民主政治和社会管理方式发 生了深刻的变化。村民自治制 度的实施主要依靠村民委员会 这一组织形式，通过贯彻民主 选举、民主决策、民主管理和 民主监督等基本原则，实现村 民的自我管理、自我教育和自 我服务，从而为广大农民群众 积极参与村务管理，保护自己 的切身利益提供了法律和制度 保障。实行村民自治制度改变 了政府对农村基层进行直接管 理和控制的传统做法，其中一 个主要标志就是村委会干部不 再是由上级政府部门任命，而 是由村民选举产生。这为一些
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“能人治
村
，，ｂ■ —＝，
村民自治组织治理
广新力 张日新
摘 要：在我国农村村民自治实践中， “能人治村”现象在部分地区具有普遍性。本文探讨了这一现象生成 的原因，分析了其对我国村民自治组织制度建设的影响，并针对这一治理模式存在的不足提出了完善村民自治组织 治理结构的改革建议。
关键词：村民自治能人治村组织治理治理结构
里的支持成为正式的候选人， 但是他竞可以让村民在“另选 他人”栏上写票，使自己的选 票超过村民公认的既有文化和 能力又为人正直的原主任，当 选为新一届的村委会主任。周 某之所以能够当选就在于村民 相信他的个人能力能够解决建 菜市场久拖不决的问题。因 此，提高自治组织公共决策形 成和实施的效率是“能人治 村”产生的一个主要原因。
二、“能人治村＂成 因分析
“能人治村”的出现首先 反映了当前我国农村地区农民 缺乏合作能力的现实。尽管在 一个村民自治组织内部，村民 之问存在着许多共同利益，诸 如村道维修、纠纷调解、治安 维护、公共水利、集体企业与 集体资产管理等方面都与组织 内的每个成员的利益相关。但 是，在实际中往往很难形成和 实施有效的公共决策以增进组 织成员们的共同利益。在学者 曹锦清《黄河岸边的中国》一 书中列举了大量的调查案例来 说明我国农民合作能力的缺 乏。曹先生认为，中国农民一 直是“善分不善合”，即使出 现超过传统范围的更大或更新 合作之紧迫需要时，小农们依
的抵制而无法实施。 在村民自治组织中，个人
理性的计算导致了公共决策形 成和实施的高昂交易成本，为 了克服这种集体行动的困境， 理性的村民们就会转而寻找降 低交易成本的有效途径。正如 许多学者在现实中所观察到的 那样，村民在选举村委会干部 时，候选人个人的品格、道德 操守不再起决定作用，而是个 人能力，尤其是处理村庄公共 事务的能力成为当选的一个关 键因素。能人当选能够以个人 的威望和实力（有时甚至是暴 力）来降低公共决策和实施成 本，使得过去无法完成的公共 事业能够得以实现。浙江瑞安 星火村就是一个典型的例子： 星火村是一个镇郊村，长期以 来，上级规划在星火村建一个 菜市场，这本是一件于村集 体、于村民都有益处的好事。 村集体每年可以从菜市场收取 １００万元以上的摊位出租费， 村民则会因建市场带来的土地 升值而获益。但是这件事在村 领导班子中和村民代表会议上 议论了许多年，都因为建市场 需要拆迁一部分村民住房的补 偿问题而久拖不决。这样拖了 五、六年，到１９９９年村委会 换届选举时，村里一个性格强 悍并且与黑恶势力有联系的 “能人”周某出来竞选村主 任，许诺只要他当选就可以将 菜市场建好。尽管没有得到镇
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有能力、有才干的地方乡村精 英成为基层组织的当家人提供 了机会。由于这些地方乡村精 英往往个人能力突出，在经济 或社会活动方面具有突出的才 干，使得能人个人的主观意志 和个人能力在处理农村事务和 村民自治组织建设中起到了主 导作用。在我国广大农村地 区，“能人治村”并不是个别 现象，特别是在一些经济较为 发达的地区这一现象还具有一 定的普遍性。“能人治村”为 什么会产生？其对我国村民自 治组织制度建设会产生哪些影 响？这一治理模式还有哪些方 面需要改进和完善？对这些问 题的深入探讨可以促进我国农 村村民自治制度理论研究的深 化，并有利于进一步推动我国 农村基层民主和村民自治组织 制度建设。
在村民自治组织中，集体 经济的实力决定了村庄各项公 共事业发展的水平和村民能够 享受到的福利水平。在集体经 济实力较弱的地方，村民们不 但不能分享集体经济资源所带 来的经济剩余，反而还要投入
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个人财物资源用于各种必须的 公共事业开支；而在集体经济 发展好的地方，村民们不但无 须投入个人经济资源用于公共 开支，反而还可以分享集体资 产增值所带来的收益。在地理 区位、经济环境等条件大致相 同的条件下，集体经济资源利 用效率主要决定于管理者能 力。因此，村民预期能从村民 自治组织中获得的收益与组织 管理者个人能力紧密联系，对 于村民来讲“能人治村”意味 着能从集体经济资源利用中获 得较高收益，可以分享能人企 业家才能所带来的经济剩余， 当服从能人个人权威的成本小 于能人治理所带来的经济剩余 时，理性的村民就会接受“能 人治村”的组织治理方式。
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然按照传统的方式行事：或恢 复家属间的联合，或恢复宗族 组织形式，或是放弃合作。尽 管国家通过实施《村民委员会 组织法》为村民自主处理村内 事务提供了基础性制度安排， 但是往往由于很难在全体村民 之间达成一致，从而使得大量 的公共决策无法形成和实施， 一些具有明显公共效益的公共 事务和公益事业也无法开展。
平湖村地处深圳市龙岗区 平湖镇辖区，２０世纪８０年代 初期，平湖村在原党支部书记 的带领下，抓住改革开放的机 遇，大力发展集体经济，开办
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南方农村２００４年第６期
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工业园区，取得了令人瞩目的 成绩。早在１９９３年，该村固 定资产总额达到２．５亿元，年 工业创汇７５１０万港元，年终 劳动力分红１万多元，获得了
而言，村庄能人成为决定村民 自治组织治理效率的一个关键 因素。
但是，从我国村民自治组 织长远发展来看， “能人治 村”也存在着缺陷与不足。这 具体体现在农村经济事务和公 共事务的决策权、管理权过分 集中，导致“能人治理”蜕变 为“能人专制”，缺乏有效的 监督与约束机制规范能人行 为。根据现实经验，这容易带 来两类治理问题：一是能人个 人偏好与普通村民偏好相背 离。能人在公共选择中的独断 专行固然可以避免意见不一致 的麻烦，但是这并不能保证能 人的主观意志总是能与村民的 利益相一致。这就有可能导致 能人选择的治理目标脱离村民 的实际愿望，有时甚至将个人 的价值观与行为方式强加于村 民，从而侵害村民的合法权 益。在一些地方更会导致农村 能人成为一手遮天、称霸一方 的“土皇帝”、“土霸王”， 从而与我国村民自治组织发展 目标相背离；二是“能人治 村”的约束机制缺失易导致权 力的滥用和以权谋私。在这一 方面，深圳市平湖村由盛变衰 的历程便是最好的例证。
美国学者曼瑟尔·奥尔森 认为对于组织中的个人而言， 组织中的个人具有独立于共同 利益的个人利益，个人是否选 择参与集体行动取决于个人的 理性计算。只有在参与集体行 动预期收益大于预期成本的条 件下，个人才会自愿地参与。 除非依靠强制或其他特殊手 段，仅有共同利益不足以驱使 理性的个人采取行动以实现他 们共同的或集体的利益。在我 国农村，自实行家庭联产承包 责任制后，过去存在的一些传 统合作基础在很多地方已基本 消失，普通农民的理性人特征 非常明显。因此，尽管每个村 民都希望从组织共同利益中获 得好处，但是每个村民也会尽 可能减少自己为获益所付出的 成本。每一项公共工程和每一 件公共事业的受益者及其受益 程度都是不同的，正是组织成 员彼此间的利益不均衡导致了 大量的村务决策无法做出，即 使做出了也会由于利益受损者
四、“能人治村＂与村民 自治组织治理结构完善
组织治理结构是指为了实 现一定的组织目标而产生的一 系列合约安排或制度安排，它 构成了组织内部治理的基本制 度结构。就村民自治组织而 言，组织治理的目标是如何有 效率地将村民个人和集体的各 种资源运用于各项村庄公共事 务中，并能在村民中公平地分 配所得收益和协调各种关系， 以增进村庄成员的共同利益。 根据《村民委员会组织法》的 规定，村委会由村民选举产 生，行使办理本村的公共事务 和公益事业，管理本村集体财
教育、自我服务的基层群众性 自治组织，实行民主选举、民 主决策、民主管理、民主监 督。这对组织治理而言，意味 着组织内成员的基本关系是平 等的、自愿合作关系。与政府 机构等公共组织相比较，由此 而形成的公共权威缺乏强制 性，除非得到自愿的遵从，否 则无法强迫组织成员行事。
如前所述，由于组织成员 之间个人利益的差异往往导致 就公共决策达成一致的组织成 本高昂，从而降低自治组织治 理的效率。“能人治村”的治 理优势在于能节约达成公共决 策的讨价还价成本。能人的个 人魅力和个人威望不但能提升 公共权威的影响力，影响组织 成员的理性计算与选择，而且 还能对反对者形成强大的个人 压力，迫使其放弃采取不合作 行为。在一些经济较不发达的 农村地区，需要投入大量的人 力、物力、财力用于村庄道 路、水利灌溉设施、桥梁、社 会治安等方面的公共支出，促 进农村发展和稳定社会秩序。 而在缺乏来自政府的投入和集 体经济的支持条件下，只有从 村民手中提取资源才能实施各 项公共事业。来自现实的观察 表明，在缺乏村庄能人的条件 下，常常因为组织内少数村民 拒绝出钱出力而导致村民们所 期待的各项公共事业很难得到 有效的实施。因此，就现阶段
霍、乱决策、瞎指挥，平湖村 的集体经济迅速衰退、亏空， 引起村民的不满和愤怒，上访 告状接连不断。在中纪委的支 持下，平湖村的问题终于在 １９９９年底浮出海面，在２０００ 年得到解决，腐败的村支书等 人受到依法制裁。
平湖村的事例充分说明， 建立在“能人治理”基础之上 的组织治理模式具有很大的局 限性。由于能人具有这样或者 那样的道德瑕疵和人格缺陷， 不可避免地要带来村民组织治 理上的问题。克服“能人治 村”的不足就要通过完善村民 自治组织的治理结构，建立约 束与监督机制，以保证组织目 标的实现。
导致“能人治村”出现的 另一主要原因在于村庄能人自 身所具有的企业家才能。改革 开放和市场经济为农村能人提 供了施展才干的舞台，他们首 先是在经济方面取得成功，然 后，逐步获得社会和政治方面 的成功，成为影响当地农村发 展的主导力量。这些能人不但 个人具有很强的经济活动能 力，而且往往还具有广泛的社 会关系资本和社会交际能力， 也能得到当地政府的支持和重 视。正是农村能人具有以上条 件使他们在农村赢得了当地农 民的普遍尊重，人们希望能够 在他们的带领下摆脱贫穷，达 到小康和富裕。
因此，基于提高自治组织 公共决策形成和实施的效率的 需要和希望分享能人企业家才 能为集体经济资源所带来的经 济剩余导致了“能人治村”成 为我国农村部分村民自治组织 选择的治理模式。
三、“能人治村＂对 村民自治组织ຫໍສະໝຸດ Baidu理的影响
村民自治组织治理指的是 在一个村庄范围内通过民主程 序形成公共权威以产生和实施 各种公共决策，增进组织成员 的利益。根据《中华人民共和 国村民组织法》的规定，村民 委员会是村民自我管理、自我
一、引言
自上世纪８０年代中共中 央决定在全国农村推行村民自 治制度以来，经过２０余年的 不断探索和发展，我国农村基 层民主政治和社会管理方式发 生了深刻的变化。村民自治制 度的实施主要依靠村民委员会 这一组织形式，通过贯彻民主 选举、民主决策、民主管理和 民主监督等基本原则，实现村 民的自我管理、自我教育和自 我服务，从而为广大农民群众 积极参与村务管理，保护自己 的切身利益提供了法律和制度 保障。实行村民自治制度改变 了政府对农村基层进行直接管 理和控制的传统做法，其中一 个主要标志就是村委会干部不 再是由上级政府部门任命，而 是由村民选举产生。这为一些
问题援讨
“能人治
村
，，ｂ■ —＝，
村民自治组织治理
广新力 张日新
摘 要：在我国农村村民自治实践中， “能人治村”现象在部分地区具有普遍性。本文探讨了这一现象生成 的原因，分析了其对我国村民自治组织制度建设的影响，并针对这一治理模式存在的不足提出了完善村民自治组织 治理结构的改革建议。
关键词：村民自治能人治村组织治理治理结构
里的支持成为正式的候选人， 但是他竞可以让村民在“另选 他人”栏上写票，使自己的选 票超过村民公认的既有文化和 能力又为人正直的原主任，当 选为新一届的村委会主任。周 某之所以能够当选就在于村民 相信他的个人能力能够解决建 菜市场久拖不决的问题。因 此，提高自治组织公共决策形 成和实施的效率是“能人治 村”产生的一个主要原因。
二、“能人治村＂成 因分析
“能人治村”的出现首先 反映了当前我国农村地区农民 缺乏合作能力的现实。尽管在 一个村民自治组织内部，村民 之问存在着许多共同利益，诸 如村道维修、纠纷调解、治安 维护、公共水利、集体企业与 集体资产管理等方面都与组织 内的每个成员的利益相关。但 是，在实际中往往很难形成和 实施有效的公共决策以增进组 织成员们的共同利益。在学者 曹锦清《黄河岸边的中国》一 书中列举了大量的调查案例来 说明我国农民合作能力的缺 乏。曹先生认为，中国农民一 直是“善分不善合”，即使出 现超过传统范围的更大或更新 合作之紧迫需要时，小农们依
的抵制而无法实施。 在村民自治组织中，个人
理性的计算导致了公共决策形 成和实施的高昂交易成本，为 了克服这种集体行动的困境， 理性的村民们就会转而寻找降 低交易成本的有效途径。正如 许多学者在现实中所观察到的 那样，村民在选举村委会干部 时，候选人个人的品格、道德 操守不再起决定作用，而是个 人能力，尤其是处理村庄公共 事务的能力成为当选的一个关 键因素。能人当选能够以个人 的威望和实力（有时甚至是暴 力）来降低公共决策和实施成 本，使得过去无法完成的公共 事业能够得以实现。浙江瑞安 星火村就是一个典型的例子： 星火村是一个镇郊村，长期以 来，上级规划在星火村建一个 菜市场，这本是一件于村集 体、于村民都有益处的好事。 村集体每年可以从菜市场收取 １００万元以上的摊位出租费， 村民则会因建市场带来的土地 升值而获益。但是这件事在村 领导班子中和村民代表会议上 议论了许多年，都因为建市场 需要拆迁一部分村民住房的补 偿问题而久拖不决。这样拖了 五、六年，到１９９９年村委会 换届选举时，村里一个性格强 悍并且与黑恶势力有联系的 “能人”周某出来竞选村主 任，许诺只要他当选就可以将 菜市场建好。尽管没有得到镇