十一五规划的战略及政策建议

十一五规划的战略及政
策建议
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“十一五”规划的战略及政策建议
编者按：制定并实施“十一五”规划，将对中国经济社会转型和发展产生重大而深远的影响。

研讨“十一五”战略发展规划，具有相当的理论和现实意义。

日前，“改革杂志社学术委员会成立暨‘十一五’战略发展研讨会”在京举行，来自中央宏观研究部门、政策咨询部门和知名高校的专家学者就“十一五”规划问题，分别从不同角度谈了自己的看法。

应该坚持四大发展战略
前不久，国务院发展研究中心组织了“十一五”发展战略研究课题——《“十一五”期间发展改革》，课题报告分总报告和专题报告两大部分。

作为负责起草总报告部分的卢中原，对于今后５年至１５年总体改革与发展思路有着简明、清晰的看法。

这位国务院发展研究中心宏观部部长认为，从宏观上讲，“十一五”规划的起点是“四新”，即：新的增长态势、新的增长空间、新的增长动力和新的发展理念。

新态势指，中国经济在“十五”期间扭转了长期低迷的通货紧缩态势，转向新一轮上升通道。

“这是一个转折性变化。

而上升期能不能延长，是我们面临的挑战。

”卢中原说。

所谓新空间，是指“十五”期间，中国消费结构、产业结构升级和城市化进程迅猛。

从社会领域看，社会流动和分层加快。

剧烈的经济社会结构变化，扩大了发展空间。

新动力来自社会主义市场经济体制初步建立几年来，改革的进一步深化，为未来发展奠定了新的体制基础。

新理念意味着科学发展观。

对于这一点，卢中原认为，不能估计过高，“毕竟才提出来一年。

”
与此同时，卢中原对中国正将面临的四大矛盾作了分析。

概括起来是，人口、资源环境对可持续发展带来压力；体制缺陷依然存在，抑制了增长方式转变；社会结构变迁加快，而社会事业发展滞后；外部经济环境不确定、不稳定、不可测因素空前增加。

基于这些分析，卢中原认为，“十一五”期间，中国必须坚持四大发展战略：
一是内需主导型发展战略。

因为我们要素组合比较有力，市场巨大，劳动力成本低，不可能通过进口、出口或者是扩大开放调节，这决定了中长期发展必须靠内需。

但是内需与对外开放并不矛盾，比如扩大开放就是满足内需；
二是技术创新战略。

这不是一般的科技进步。

“科教兴国”国家早提出来了，“十一五”期间，提升产业技术水平，推动产业技术创新，是非常重要的课题；
三是以制度创新推动发展战略。

没有制度创新，就找不到根本的动力，要继续高扬社会主义市场经济的改革旗帜，协调推进经济和社会、城市和农村、微观和宏观、经济和政治几大领域改革；
四是人力资源优先开发战略。

北京师范大学管理学院常务副院长唐任伍，从另外一个角度对“十一五”发展战略的制定作了几点提醒：
防止经济增长的大起大落。

在发挥市场主体调节作用的同时，要增强宏观调控的能力，提高宏观调控的水平；进一步处理好国有企业尤其是国有金融企业问题，防止出现金融危机；保持社会稳定；处理好台湾问题，不要让它干扰经济建设；处理好经济建设和政治文明的关系，让经济建设和政治文明互相促进，同步发展。

外贸增长方式转变的政策思路
２００４年，我国对外贸易总额超过１．１万亿美元，超过日本而位居世界第三，已成为世界贸易大国。

此前就有专家认为，未来我国对外贸易的发展，将是一个从贸易大国向贸易强国跃进的艰难过程。

中国社会科学院财贸经济研究所所长裴长洪说，向贸易强国目标迈进，就是既要保持我国中低端产品或生产环节的国际竞争力，又要提高和实现中高端产品或生产环节的国际竞争力，从而实现贸易增长方式的转变。

在此过程中，要掌握和利用比较优势动态变化的规律，一方面稳定和延续中低端产品或生产环节的比较优势，保持出口贸易的数量增长；另一方面又要创造和积累中高端产品或生产环节的比较优势，扩大其产品出口，达到改善贸易结构，提高贸易质量的目的。

联系到“十一五”规划，裴长洪提出了相应的政策思路：
实现加工贸易的双重结构调整。

加工贸易顺应经济全球化和世界产业内分工贸易发展的趋势，顺应跨国公司国际化生产安排的经济规律，应当继续发展和完善。

其结构调整的含义是，中低端产品或生产环节应逐步向我国中西部地区转移，以增加就业和满足现阶段中西部地区数量型经济增长的需要；但在东部沿海发达地区，应鼓励和扶持加工贸易向中高端产品或生产环节延伸和发展，逐渐积累比较优势。

在一般贸易中，扶持出口优势行业。

通过引进先进技术和加强自主研究开发，提高装备制造业的现代化水平，提高加工制造业产品中自主知识产权的比例，使一些行业部门有条件较多并以较低成本使用创新技术，培育这些行业的比较优势和国际竞争力，形成出口优势行业，改善一般贸易的出口产品结构。

重视和发展服务贸易，努力增加服务出口的新产品新业务。

随着对外贸易的发展，与之相关的许多服务业，如金融、保险、通信、国际商务咨询、法律咨询、电脑软件、运输等业务都将得到进一步发展，并在海外拓展市场，形成服务出口。

但许多服务业的发展主要靠知识产权和无形资产，所以应当创造和提供相应的法制环境、政策环境及各类服务标准和条件，同时转变传统观念，把有关政策、措施落实到位。

密切注视世界服务贸易的新动向，跟踪国际潮流。

当前，在贸易自由化潮流中，出现了通过自然人流动增加服务贸易的新动向，国际社会出现了自然人流动就业自由化的呼声。

我国人民通过流动在境外就业的比例远比一些发展中国家低，因此应从职业培训入手，培养大批适应国际服务需求的人才，鼓励自然人流动，并增加这方面的服务产品和出口。

增加外贸基础设施建设的投入，提高利用效率。

我国庞大的生产体系和人均资源的约束，决定了我国经济与世界市场的交换必然是大吞吐量的，因此，港口、码头、远洋、航空、陆路运输等基础设施是必不可少的硬件投入，应当制定规划，适当超前发展，并应利用世界先进技术和管理，提高利用效率。

更新观念，扩大国际贸易业务范围。

通过信息化建设和国际化经营人才的培养，发展国际第三方物流业务、发展转口、转运业务，使我国成为周边经济体的转口贸易中心、国际采购中心、国际货物调配中心。

把握好公平与效率的关系
“效率优先，优先到什么程度兼顾公平，兼顾到什么程度一般说，效率优先，必然会使收入有一定的差距。

但是，是不是收入差距越大，效率就越高另外，收入是仅指劳动收入，还是也包括其他收入，如资产收入等。

假定收入差距越大，效率越高，是否还要考虑到一定经济社会环境下社会整体的承受能力，还要考虑社会的和谐发展”山东大学经济学院院长臧旭恒提出这样一连串问题。

公平与效率之争是一个老话题。

在二者不可兼得的情况下，要么选择公平优先兼顾效率，要么是效率优先兼顾公平。

长期以来，我们倡导的都是“效率优先，兼顾公平”。

但专家们认为，目前我国的基尼系数大约在０．４５左右，按国际社会一般看法，已经超出正常社会所能承受的“度”。

因此，缩小收入分配差距，应当成为“十一五”时期一个不容忽视的课题。

臧旭恒说，目前缩小收入差距的重点在于调节收入最高的１０％居民的收入，增加收入最低的１０％居民的收入，努力形成和扩大中等收入阶层，使我国收入分配形成“橄榄形”格局。

具体手段如：提高个人所得税起征点，提高其累进程度；研究、落实、完善利息税、遗产税的政策。

从长远看，缩小差距，实现可持续发展的另一个要求是增加对教育投入。

臧旭恒建议，农村中小学教师的工资改由中央财政直接拨款，以彻底解决拖欠农村中小学教师工资的问题。

与此同时，要适当降低高等教育收费，使大部分居民能够承受得起。

重庆工学院副院长孙芳城强调了完善失业保障体系的重要性。

扩大保障面是不能回避的问题，孙芳城建议，将事业单位和机关团体纳入失业保险中，对非公有制企业保障体系建设情况，要加大检查、监督力度；对于个体工商户和收入稳定性差的个人，可以开设专门窗口，建立缴费账户；对于目前矛盾突出的“失地”农转非人员，可以考虑在其土地补偿费中留出一部分失业保险费，同时，应该在土地增值部分留出失业保险基金的积累。

关于健全和完善多渠道、多层次的失业保障筹资机制方面，孙芳城建议，在适当时候对企业开征失业税。

而财政部门可通过各种税收优惠政策，积极鼓励发展各种类型的补充保险，如职工互助保险、个人储蓄保险、商业保险等。

孙芳城说，针对目前缴费苦乐不均的情况，可以考虑将缴费基数由目前的职工工资改为社会平均工资，使失业保险真正体现权利与义务对等的原则。

除此以外，还应当考虑的对策是：
调整费率，增加积累。

据专家测算，我国企业３０００万冗员的隐性失业，一旦显性化，要保障他们的基本生活，必须在原有的基础上提高企业１０％以上的缴费率。

在调整中，可以根据行业、单位失业风险概率的不同，实行差别费率，使企业负担相对合理。

调整基金使用方向，降低失业救济金支付份额，增加就业服务方面的支出比重，并相应建立就业培训及培训津贴制度、职业介绍和信息服务等一系列就业服务制度。

加快失业保障立法建设，建立起基于全社会的考核与激励机制。

失业保障仅仅依靠行政部门的规定、办法很难维护强制性，必须正式立法。

对于拖缴、欠缴的企业，应加强清欠的力度，对于恶意拒缴者，要严格按照有关法律法规进行清理。

建立社会保障预算。

明确财政部门在失业保障制度运行中的职责，财政部门应积极主动地研究失业保险基金管理的立法问题，以加快失业保险基金管理的立法。

加强对失业保险基金的管理和监督，建立包括失业保障在内的社会保障预算；理顺失业保障工作中的各类关系。

重新界定“失业”概念，划清保障对象；理清显性就业与隐性就业的关系，促进隐性就业显性化；理顺失业保险与养老保险、医疗保险等其他社会保障项目的关系；理顺失业保险和城镇最低生活保障的关系。

实行统一的社会保险制度和统一的社会保险管理体制，在社会保险管理机构的统一领导下成立社会保险事业机构，具体负责经办社会保险基金的征收、支付、营运、管理以及编制预算等，实现“五保合一”。

与此同时，进一步推进失业保险管理服务社会化。

正视区域发展不平衡的现实
区域差异的存在以及扩大化倾向，已经成为中国经济社会无法回避的现实。

区域差异和区域差距既是中国２０多年改革开放的结果，也是今后改革发展的现实起点。

南开大学经济学院院长周立群说，区域差距拉大并不是中国改革的初衷。

全面建设小康社会和寻求社会和谐就是要通过改革和发展战略的调整，通过发达地区的示范、带动来促进欠发达地区的发展。

事实上，目前正在进行的“十一五”规划研究，已将区域差异和地区差距问题置于重要地位。

以区域发展为支点的区域发展规划前期研究将“珠三角”、“长三角”，“环渤海”、“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”等区域战略和规划提上了日程。

这些规划为经济研究提出了新的问题，也凸现了区域差异的许多深层次矛盾，如区域发展不平衡性、区域专业化分工、区域竞争、区域合作、区域协调等。

周立群认为，以区域经济发展为重心的区域规划如何与国家产业政策和产业布局、与可持续发展和全面建设小康对接协调起来是一个值得探究的问题。

他说，从现实看，行政区划利益格局加剧了区际竞争，区际竞争一方面促进了区域经济发展，给经济欠发达地区和市场化程度低的地区以外部冲击，为新一轮的改革和发展注入了新的动力；另一方面，也存在区域产业雷同、重复布局、恶性竞争、资源配置劣化等新问题。

各地区纷纷构建自己的主导产业、支柱产业、产业园区和产业体系，但有着内在联系的区际产业联系却是断裂的，形不成产业带、产业链和产业群。

缩小差距应以改革为前提，尤其是改革滞后、市场化程度低的地区。

如东北老工业基地的振兴除需要中央给予政策性支持以解脱其历史重负外，重要的还在于自身的制度创新。

而其制度创新的路径也不同于南方地区，比如，同广东、江浙等民营经济发达的地区相比，东北的国有经济比重过高，这一约束条件使其发展民营经济仅靠自身力量是不够的，建构
新的制度条件吸引外地民间资本或私营企业进入东北，并通过国有经济布局与结构的战略性调整，为民营经济提供新的发展空间，就成为东北改革的特点和重要内容。

江西财经大学产业组织与政策规制研究中心常务副主任陈富良说，从政府角度看，要缩小地区差距，应合理制定区域战略发展规划。

他说，成功的区域战略发展规划必须符合两个条件：第一，区域的边界是确定的，第二，影响这个区域决策的外部竞争对手的边界也是确定的。

陈富良对相对落后地区的发展提出了个人看法：
对某个地区来说，要成为新的增长点，就一定要争取市场。

而最有可能拿到的市场正是从老的增长中心扩散出来的那部分劳动力密集型产品市场，这部分市场恰恰符合后进地区拥有大量廉价劳动力的比较优势。

他提醒后进地区，那种超越发展阶段，直接发展资本密集型、技术密集型产业的想法是不现实的。

为了在下一轮竞争中取得比较优势，后进地区在制定区域发展规划时，应当盯住增长中心，要研究哪一个行业的集聚过程已经快要结束了，地方政府就应当创造一切有利条件帮助本地企业捷足先登，把机会抢过来
发达地区要切实推进经济结构优化调整
基于２００４年的情况，２００５年，珠三角等东南沿海地区经济发展仍将面临若干困难与矛盾：
人民币汇率调整和利率上调的预期，以及出口贸易摩擦与贸易纠纷加剧，使得出口贸易增长将遇到相当大的困难，对外贸依存度较高的省区发展构成一定影响。

如果煤电油运紧张状况得不到迅速和根本的缓解，对于原材料、能源短缺的东南沿海，特别是珠三角地区，便构成了生产成本上升、竞争力弱化的威胁。

没有明显迹象表明，自去年开始出现于东南沿海的“民工荒”现象，及专家进一步分析得出的“技工荒”现象，将在近期内得到明显改善。

广东外语外贸大学副校长隋广军说，这些问题可以归结为一个根本性的矛盾，就是经济结构调整迟缓，工业运作与增长方式粗放，工业经济的运营模式一直处在高投入、高消耗、高污染、低产出和低效益的状态中。

他说，中国工业经济相对发达地区，需要采取有效措施，加快经济结构的优化调整，加速工业运作与增长方式的转变，才能最终解决制约经济发展过程中的严重障碍，摆脱已经越来越严重的多区域产业同构、低水平重复建设、低层次过度竞争所造成的压力和损耗，保持经济、社会的持续和谐发展，保持在全国经济中的领先地位，并为其经济腹地和其他经济区域腾出发展空间，促进区域经济合作和国家的共同繁荣。

隋广军的具体建议有：
不断找寻、培育成长型产业，构建现代产业集群和网络。

根据产业生成与集聚规律，重点打造电子信息产业、装备制造产业、生物技术与医药产业、新材料产业和新能源利用等产业。

同时，鼓励产品和技术创新，加快完成从目前的加工服务、贴牌生产向自主开发、拥有自主知识产权的产业价值链高端演进；
调整国民收入分配结构。

逐步提升东南沿海地区企业员工的工资待遇水平，抬高劳动密集型与资源投入型工业企业的进入与存活门槛。

为高新技术产业和成长型工业提供发展空间；
将目前正在形成的泛珠三角区域、长三角区域合作推进到实质上的区域产业布局的协调分工合作领域。

根据比较优势、资源禀赋特点形成上、中、下游产业基地和产业合作链条。

通过有效的干预，防止新一轮的重复建设、资源过度投入、过度竞争导致巨大损失的问题一再发生。

调整西部大开发思路
西部大开发问题是专家们关注的重点之一。

西北大学经济管理学院院长白永秀呼吁，增加西部大开发力度。

在白永秀看来，这些年西部大开发虽然取得了一定的成绩，但总体上还有许多不如人意之处，比如：认识不到位，进度缓慢；机制不健全，地方得到的实惠少，在资源开发中存在“抽血多、输血少”现象；缺乏具有特色的特殊政策，西部地区的资源优势未能得到充分发挥；软环境有待进一步改善。

可以肯定，“十一五”既是我国全面建设小康社会的重要时期，也是西部大开发的重要时期。

专家们普通认为，“十一五”期间，要加大西部大开发的力度。

北京师范大学管理学院常务副院长唐任伍说，“十一五”期间，西部开发不能再沿用过去的老套路了，必须换个思路，进行多维思考。

唐任伍建议：
首先要进行法律及制度上的重大变革。

要对西部地区实施更加宽松的政策，要制定《西部开发法》，用法律的形式规定在西部开发中，只要不危及国家安全和社会稳定，对治理沙漠、促进经济发展和社会进步的所有措施，都要支持；
二是要运用“保护私有财产”的理念，吸引更多的有能力、有资本、有技术的人才到西部去“淘金”，去发财；
三是在南水北调工程的基础上，应当着手启动开发雅鲁藏布江的前期工作，解决西北地区缺水问题。

兰州大学经济学院院长高新才认为，“十一五”期间西部大开发的重点任务应当包括：加大基础设施和生态环境建设力度；培育经济增长的内生动力；加大政策支持力度，推进重点地带重点开发；推广循环经济模式，确立生态效益补偿机制；改革政府管理体制，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用；实行促进就业的长期战略和政策；健全和完善社会保障制度；稳步解决“三农”问题和贫困问题；全面提高对外开放水平，以开放促改革促发展；发展教科文卫事业，化解社会危机；正确处理民族矛盾，营造更加和谐的民族关系。

长期研究西部大开发战略的西北大学经济管理学院院长白永秀，从更全面的角度谈了他的观点。

白永秀认为，西部大开发的战略地位应当得到根本性提升。

他建议召开中央全会研究出台《中共中央关于西部大开发若干问题的决定》（以下简称《决定》）。

《决定》的内容包括：西部大开发的理论依据及指导思想；西部大开发的地位、作用及意义；西部大开发的基本原则与方针；西部大开发的战略目标及重点；西部大开发的主要阶段及实施步骤；西部大开发的战略措施。

《决定》的出台，将有利于从执政党地位的角度肯定西部大开发，提升其地位，加快其开发速度。

随之，出台《国务院关于西部大开发的总体规划》，对开发目标与任务、开发内容与重点、开发战略与步骤、开发方式与机制、开发政策与措施等重大问题进行设计。

对于此前西部大开发中出现的西部被“抽血”现象，白永秀深感痛惜，他呼吁建立健全西部地区资源大开发机制。

“矿产资源是国有的，但西部地方政府也是国家的组成部分，应当打破中央企业垄断资源开发的局面，在中央政府的调控下，允许地方政府开发矿产资源。

”白永秀说。

他建议建立矿产资源折旧机制，仿照固定资产折旧办法，提高矿产资源开发的折旧率。

在处理政府、企业和居民关系方面，白永秀提出以股份制形式开发矿产资源，三方按一定比例，以产权方式入股，并吸引社会资本，成立规范的股份制开发公司。

将资源开发中的各方利益统一于股份制企业中。

对于外来企业侵占西部本地企业利益的现象，白永秀建议建立外来开发企业与地方企业对接机制，避免西部大开发中“富了外来企业，穷了本地企业”现象进一步恶化。

具体政策层面上，白永秀提出：
设立国家级“西部大开发特区”或“开发区”，比如在新疆、四川、甘肃、陕西等相关地区设立国家级“能源开发特区”、“旅游开发特区”、“生态建设特区”。

设立西部大开发基金，由中央政府、地方政府、用人单位三方共同出资设立西部大开发人才基金，地方政府发行开发债券，以推动西部大开发中的资本、证券市场形成。

中央政府实行宏观调控的差异政策，比如在本轮宏观调控中，就不能搞一刀切，应当给西部企业一个自我调整的机会。

出台西部高校发展的特殊政策，推进非义务教育产业化。

中央政府在高校产权多元化、民办教育、办学自主权等方面给西部地方院校更多的优惠政策。

（记者陈墨）
《中国经济时报》2005年1月21日。