031、基于城市恢复力的灾后重建规划研究
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关键词：城市恢复力，灾后重建规划， 神户复兴规划，新奥尔良灾后重建，北川灾后重建
1 引言
联合国亚洲及太平洋经济社会委员会 2013 年发布的《建设抵御自然灾害和重大经济危 机的能力》报告称，在过去三十年中，全球自然灾害的发生频率上升，并且在亚洲和太平洋 地区的上升幅度最大。随着自然灾害的频繁发生，安全城市的建设已经成为现代城市发展的 重要议题，而灾后重建规划也越来越受到关注，包括学术界、政府与公众。我国在灾后重建 规划方面也有了一定的理论研究与经验积累，尤其在汶川大地震发生后，用科学理性的态度 和系统的工作方法在最短的时间内完成了灾后重建规划并予以实施，将我国灾后重建规划工 作带入了一个新的阶段
表 1 三大灾后重建案例概况
灾害特点
发生 死亡 经济损
时间 人数 失（当
时价
格）
里氏 7.3 级的地震， 1995 6348 约 1015
震央在距离神户市西
亿美元
南方 23 公里的淡路
岛，属于上下震动型
的强烈地震。
五级飓风卡特里娜， 2005 1836 约 1000
庞恰特雷恩湖向碗状
亿美元
的新奥尔良城倒灌，
的编制实施等整个过程进行梳理，并基于城市恢复力的原则来对其进行比对分析，力保研究
的全面性与客观性。
灾害
阪神‐淡 路大地 震
新奥尔 良飓风 “卡特 里娜”
中国汶 川大地 震（北川 为例）
灾前城市特 点
国际性大都 市，1500 多 万人
美国的一座 移民城市， 55 万人，黑 人居多，艺 术之城 羌族自治 县，16.1 万 人，经济发 展水平较低
虽然灾害过去了，北川也获得了新生，但是灾后重建规划的研究不能就此止步。一方面 我国灾后重建规划方面的研究仍然有限；另外，随着全球气候变化、经济社会变化、规划技 术的发展，灾后重建规划将是一个动态、持续的议题。联合国国际减灾战略（UN/ISDR）认 为，在面对气候灾害等潜在压力时，“恢复力”是自然界和人类系统一个有价值的特性，有 助于可持续发展及减小脆弱性，值得深入研究。本文将基于“城市恢复力”对比研究中国、 日本、美国的三个代表性灾后重建规划的全过程，为灾后重建规划研究工作提供一个新的视 角与途径。
安德鲁·佐利（2013）提出恢复力是指“系统、企业和个人在剧烈变动的环境中维持其 核心功能和完整性的能力”。城市恢复力即指城市在剧烈变动的环境中维持其核心功能和完 整性的能力。他认为恢复力也许不能完全等于系统恢复至其传统状态，真正的弹性系统可能 根本没有基准状态——它能够不断自我调整来适应环境变化。并且，不管是生态系统、经济 体，还是社群，要增强自身的恢复力主要有两种方式：第一，增强系统的抵御力，从而防止 越过此类关键的临界点，避免造成永久性的破坏；第二，维持并扩展系统的适应范围，以便 更好地应对越过临界点后出现的情况。[8]
由于规划背景与对象的特殊性，灾后重建规划的目标以及过程都具有较强的冲突性、不 确定性。Barelay G.Jones（1981）将重建规划的作用和目标总结为三点：（1）提高重建的 效率和速度；（2）引导重建进程以使重建的区域社会经济体系尽可能地比灾前更具抗灾能力； （3）以一种动态提升区域发展的方式来进行重建与投资。他也指出了实现这三个目标的冲 突性：在速度与质量的权衡中，高效的重建可能放弃原有的抗灾性能并阻止其进一步发展； 加强重建社区的抗灾及可持续发展功能会使重建的节点和周期变长，使其过程低效。[9]当然， 在重建规划的各个阶段，还有各种矛盾与冲突：灾民各个不同生活阶段的矛盾、原住民文化 重建和人居环境改善的冲突、原地重建和异地重建的冲突、快速批量住宅设计与多样化空间 的冲突等等。同时，由于经历了剧烈的变动，灾后重建规划的编制过程与实施将面临着更大 的不确定性。基于此，沈清基（2008）在唐山震后规划后总结了重建规划的一般特点：应急 性、阶段性、冲突性、偏倚性、跨越性、安居性、安全性、创新性等。认为震后规划需要注 重社会学因素、生态修复并建立动态反馈机制等。[10]胡以志总结了新奥尔良的重建经验后指 出了政府治理与协调能力、公众参与、数字媒介在震后规划中重要性。[11]贺旺在北川县城重 建规划启示中提到了第三方技术统筹与监督机制、整体规划、现场工作、跨界合作等。[12] 相关学者也总结了日本、巴基斯坦在灾后重建规划中的相关经验[13]。
基于城市恢复力的灾后重建规划研究
张茜 顾福妹
摘要：随着全球灾害频发、气候环境问题凸显，提高城市恢复力、建设更安全的城市成为未来全球城 市发展的焦点。城市恢复力也被广泛应用于城市社会经济技术制度建设等各个领域，尤其是在灾后重建规 划中，更显紧迫。城市恢复力作为一种过程量，反映了灾后城市系统如何自我调节从而消融间接损失并尽 快恢复到正常的能力，为灾后重建规划的研究提供了一个全新的视角。本文具体选取了中国汶川、日本阪 神和美国新奥尔良三个具有代表性的灾后重建规划为案例，以城市恢复力为基本考量，梳理并对比研究了 重建规划的组织机制、规划体系及主要内容。清楚地认识到不同情境中重建规划的有效性取决于该规划对 城市恢复力提升的有效性，为灾后重建规划的研究、灾后重建工作的开展提供了全新的理论和经验储备。
3 基于城市恢复力的重建规划案例对比分析
选取日本阪神‐淡路大地震灾后重建规划、美国新奥尔良飓风灾后重建规划及中国汶川 大地震灾后重建规划作为研究案例。三个案例都是重大自然灾害后的城市重建，既是目前重
建规划中的代表案例，也具有多样化的特征（案例概况见表 1）。重建规划的编制、具体实 施都与灾后重建的组织机制有着密不可分的关系，故本文对三个案例的灾后重建组织到规划
3.1.2 灾后重建规划体系及主要内容
阪神灾后重建规划具有强烈的阶段性，先后颁布了《恢复重建规划指针》、《神户市恢复 重建规划》及相应的住房规划。其中《神户市复兴计划》以市民生活安心、城市活力的恢复、 神户魅力的提升、城市建设中市民、企业、政府通力协作为基本目标，构建以独立的“防灾 生活圈”为要素的城市安全建设和复兴（图 3），并以项目推进，实施措施保障。
系统，可以将已有的灾后重建规划经验更有效地与实际相结合，达到事半功倍的效果。胡以 志对新奥尔良重建的研究中已经涉及到了城市恢复力在重建规划中的讨论，但没有在相应的 规划实践过程研究中深入分析。此次研究希望运用城市恢复力的原则理念对多个地区的重建 规划过程进行对比分析，目的不在于评判规划个案，而是希望通过对比，更清楚地认识到不 同情境中重建规划的有效性，作为理论与经验的储备，便于以后更高效保质地开展灾后重建 规划工作。
2 城市恢复力与重建规划
2.1 恢复力理论及相关运用
恢复力 resilience 源自拉丁文 resilio（re 为 back，即回去；silio 为 to leap，即 跳），是跳回的动作。从机械力学的概念来理解，恢复力是指材料在没有断裂或完全变形的 情况下，因受力而发生形变并存储回复势能的能力。[1]20 世纪 70 年代开始，恢复力被引申 为承受压力的系统恢复和回到初始状态的能力。[2]此后，恢复力的理论研究被运用于多个领 域。如社会-生态领域从复杂系统动力学角度研究系统对外界干扰的恢复力和适应力，以 Holling 为首的“恢复力联盟”主张运用适应性循环理论来解释和分析社会-生态领域的恢 复力[3]；环境灾害领域注重恢复力在灾害管理中的重要性，具有代表性的是 Bruneau 等人的 地震灾害恢复力研究[4]；经济和组织行为领域也有 Comfort[5] 、Rose[6]等人对组织行为、经 济行为的恢复力做了很多研究。
图 3 日本阪神-淡路大地震灾后重建规划框架 资料来源：根据顾福妹，中日灾后重建规划差异分析（2012），作者绘制
重组、可脱离性来摆脱基本资源稀缺的限制。通过模块化、去中心化的方式建造更强的基础 设施等，整个原则与思想可以贯穿城市规划的制度环境、具体制定、实施效果评价以及反馈。
2.3 灾后重建规划
相关经验表明，灾后重建工作因其复杂性和长期性具有很大的挑战，不仅仅有灾难带来 的显性的破坏力，还有更多隐性的障碍，需要科学理性的态度和系统的工作方法。灾后重建 规划是重建工作中的重中之重，逐渐受到学术界、政府、公众的广泛关注。
安德鲁·佐利以城市电网、城市生态系统、恰当的城市集聚（如硅谷）等案例说明了城 市恢复力对增强城市面对剧烈变化时城市生存能力的重要作用，并指出了可以通过严密的反 馈环路、动态重组、内置反应机制、可脱离性、多样性、模块化、简单性、聚集性等原则来 提升城市恢复力。如通过建立有效的反馈环路来应对发展建设过程中的不确定性，通过动态
内阁府
通信联络 24 小时体制、同各省厅和各应急机构同时联络
破坏信息采集和集中 地震破坏的自动估计（30 分钟以内） 飞机可视信息（来自直升飞机图像） 来自公共单位的首次信息 派出信息采集先遣队
首相官邸、有关机构的通信联络 首相官邸、内阁信息采集中心、有关省厅
大地震
内阁官方（官邸）
内阁信息采集中心 内阁总理大臣
规划历 时
5 个月、 具体的 土地项 目 是 10 个月 两年
3 个月
预计 方案 实施 周期 8年
7年
民的 至少 8年
wenku.baidu.com
3.1 日本阪神-淡路大地震灾后重建规划
3.1.1 灾后重建组织机制
日本常设专门的防灾机构与防灾大臣。当灾害发生时，日本内阁府有着相对健全的应急 机制（见图 1）。如果是大规模灾害，则根据具体情况，由中央政府设立“非常灾害对策总 部”（防灾大臣为总部长）或“紧急灾害对策本部”（内阁总理大臣为本部长）来推进灾害应 急对策实施。
全城被演。
地 震 的 面 波 震 级 达 2008 8.0Ms 、 矩 震 级 达 8.3Mw，破坏地区超过 10 万平方千米。地震 烈度可能达到 11 度。
69277
约 9589 亿元人 民币
规划
《神户市 恢复重建 规划》等
《新奥尔 良整体恢 复和重建 规划方 案》等 《北川新 县城总体 规划》及 其它
2.4 基于城市恢复力的灾后重建规划
重建规划由于受灾地区与灾害类型的不同而带有各自的特点，并且与灾害地区原有的规 划体系有一定关系，一般没有固定的模式。可以看出，关于重建规划的研究多是基于个案的 经验总结，属于事后研究。但灾后重建规划一般具有应急性，需要在短时间内综合考虑当地 的社会经济文化因素，往往很难直接有效借鉴运用其它个案的经验。城市恢复力是一种过程 量，反映了灾情已经存在的情况下，城市系统如何自我调节从而消融间接损失并尽快恢复到 正常的能力（即恢复力是以灾情为起始点来发挥其作用的）。所以将城市恢复力的理论原则 用于灾后恢复重建规划中（如找出恢复力建设的薄弱环节及灾后高效恢复的措施和途径）， 既可以作为一种途径，也可以作为一种衡量标准。城市恢复力贯穿于重建规划的整个过程与
破坏规模的确定
灾害对策相关省厅联络会议
设立灾害对策总部 确定今后方针
确认、指示
提
出
紧急集合队伍会议
建
议 官房副长官（事务）
和各省局长
决裁
内阁会议
总部设立 总部运营
紧急灾害对策总部（总部长：内阁总理大臣） 非常灾害对策总部（总部长：防灾担当大臣）
图 1 日本内阁府灾害应急反应图 资料来源：顾福妹，中日灾后重建规划差异分析（2012）[14]
并且，在阪神大地震发生一个月后，先后成立了四个机构来指导和协调灾后重建工作及
重建规划的编制（见图 2）。每个机构职能明确，机构存在的时间也根据其职能各不相同， 并且根据重建规划的实施需要撤销机构和新建一些简易机构及协议会。
图 2 日本阪神-淡路大地震灾后重建规划组织机制 资料来源：顾福妹，中日灾后重建规划差异分析（2012）
2.2 城市恢复力
Campanella 和 Vale（2005）综合论述城市恢复力的概念。他们认为城市的漫长的过程， 不仅仅是城市形态及建筑的恢复，更是社会、经济、文化和生活关系网络的恢复。[7]城市恢 复力并不是像人们期望的那样是进步性的（progressive），而是回归性的（regressive）。 一个城市灾后回复的水平或者能否恢复取决于城市先前存在的条件。所以历史上大胆的重建 规划方案很少得到实施（如伦敦大火后 Christopher Wren 等制定的宏大的重建方案）。
1 引言
联合国亚洲及太平洋经济社会委员会 2013 年发布的《建设抵御自然灾害和重大经济危 机的能力》报告称，在过去三十年中，全球自然灾害的发生频率上升，并且在亚洲和太平洋 地区的上升幅度最大。随着自然灾害的频繁发生，安全城市的建设已经成为现代城市发展的 重要议题，而灾后重建规划也越来越受到关注，包括学术界、政府与公众。我国在灾后重建 规划方面也有了一定的理论研究与经验积累，尤其在汶川大地震发生后，用科学理性的态度 和系统的工作方法在最短的时间内完成了灾后重建规划并予以实施，将我国灾后重建规划工 作带入了一个新的阶段
表 1 三大灾后重建案例概况
灾害特点
发生 死亡 经济损
时间 人数 失（当
时价
格）
里氏 7.3 级的地震， 1995 6348 约 1015
震央在距离神户市西
亿美元
南方 23 公里的淡路
岛，属于上下震动型
的强烈地震。
五级飓风卡特里娜， 2005 1836 约 1000
庞恰特雷恩湖向碗状
亿美元
的新奥尔良城倒灌，
的编制实施等整个过程进行梳理，并基于城市恢复力的原则来对其进行比对分析，力保研究
的全面性与客观性。
灾害
阪神‐淡 路大地 震
新奥尔 良飓风 “卡特 里娜”
中国汶 川大地 震（北川 为例）
灾前城市特 点
国际性大都 市，1500 多 万人
美国的一座 移民城市， 55 万人，黑 人居多，艺 术之城 羌族自治 县，16.1 万 人，经济发 展水平较低
虽然灾害过去了，北川也获得了新生，但是灾后重建规划的研究不能就此止步。一方面 我国灾后重建规划方面的研究仍然有限；另外，随着全球气候变化、经济社会变化、规划技 术的发展，灾后重建规划将是一个动态、持续的议题。联合国国际减灾战略（UN/ISDR）认 为，在面对气候灾害等潜在压力时，“恢复力”是自然界和人类系统一个有价值的特性，有 助于可持续发展及减小脆弱性，值得深入研究。本文将基于“城市恢复力”对比研究中国、 日本、美国的三个代表性灾后重建规划的全过程，为灾后重建规划研究工作提供一个新的视 角与途径。
安德鲁·佐利（2013）提出恢复力是指“系统、企业和个人在剧烈变动的环境中维持其 核心功能和完整性的能力”。城市恢复力即指城市在剧烈变动的环境中维持其核心功能和完 整性的能力。他认为恢复力也许不能完全等于系统恢复至其传统状态，真正的弹性系统可能 根本没有基准状态——它能够不断自我调整来适应环境变化。并且，不管是生态系统、经济 体，还是社群，要增强自身的恢复力主要有两种方式：第一，增强系统的抵御力，从而防止 越过此类关键的临界点，避免造成永久性的破坏；第二，维持并扩展系统的适应范围，以便 更好地应对越过临界点后出现的情况。[8]
由于规划背景与对象的特殊性，灾后重建规划的目标以及过程都具有较强的冲突性、不 确定性。Barelay G.Jones（1981）将重建规划的作用和目标总结为三点：（1）提高重建的 效率和速度；（2）引导重建进程以使重建的区域社会经济体系尽可能地比灾前更具抗灾能力； （3）以一种动态提升区域发展的方式来进行重建与投资。他也指出了实现这三个目标的冲 突性：在速度与质量的权衡中，高效的重建可能放弃原有的抗灾性能并阻止其进一步发展； 加强重建社区的抗灾及可持续发展功能会使重建的节点和周期变长，使其过程低效。[9]当然， 在重建规划的各个阶段，还有各种矛盾与冲突：灾民各个不同生活阶段的矛盾、原住民文化 重建和人居环境改善的冲突、原地重建和异地重建的冲突、快速批量住宅设计与多样化空间 的冲突等等。同时，由于经历了剧烈的变动，灾后重建规划的编制过程与实施将面临着更大 的不确定性。基于此，沈清基（2008）在唐山震后规划后总结了重建规划的一般特点：应急 性、阶段性、冲突性、偏倚性、跨越性、安居性、安全性、创新性等。认为震后规划需要注 重社会学因素、生态修复并建立动态反馈机制等。[10]胡以志总结了新奥尔良的重建经验后指 出了政府治理与协调能力、公众参与、数字媒介在震后规划中重要性。[11]贺旺在北川县城重 建规划启示中提到了第三方技术统筹与监督机制、整体规划、现场工作、跨界合作等。[12] 相关学者也总结了日本、巴基斯坦在灾后重建规划中的相关经验[13]。
基于城市恢复力的灾后重建规划研究
张茜 顾福妹
摘要：随着全球灾害频发、气候环境问题凸显，提高城市恢复力、建设更安全的城市成为未来全球城 市发展的焦点。城市恢复力也被广泛应用于城市社会经济技术制度建设等各个领域，尤其是在灾后重建规 划中，更显紧迫。城市恢复力作为一种过程量，反映了灾后城市系统如何自我调节从而消融间接损失并尽 快恢复到正常的能力，为灾后重建规划的研究提供了一个全新的视角。本文具体选取了中国汶川、日本阪 神和美国新奥尔良三个具有代表性的灾后重建规划为案例，以城市恢复力为基本考量，梳理并对比研究了 重建规划的组织机制、规划体系及主要内容。清楚地认识到不同情境中重建规划的有效性取决于该规划对 城市恢复力提升的有效性，为灾后重建规划的研究、灾后重建工作的开展提供了全新的理论和经验储备。
3 基于城市恢复力的重建规划案例对比分析
选取日本阪神‐淡路大地震灾后重建规划、美国新奥尔良飓风灾后重建规划及中国汶川 大地震灾后重建规划作为研究案例。三个案例都是重大自然灾害后的城市重建，既是目前重
建规划中的代表案例，也具有多样化的特征（案例概况见表 1）。重建规划的编制、具体实 施都与灾后重建的组织机制有着密不可分的关系，故本文对三个案例的灾后重建组织到规划
3.1.2 灾后重建规划体系及主要内容
阪神灾后重建规划具有强烈的阶段性，先后颁布了《恢复重建规划指针》、《神户市恢复 重建规划》及相应的住房规划。其中《神户市复兴计划》以市民生活安心、城市活力的恢复、 神户魅力的提升、城市建设中市民、企业、政府通力协作为基本目标，构建以独立的“防灾 生活圈”为要素的城市安全建设和复兴（图 3），并以项目推进，实施措施保障。
系统，可以将已有的灾后重建规划经验更有效地与实际相结合，达到事半功倍的效果。胡以 志对新奥尔良重建的研究中已经涉及到了城市恢复力在重建规划中的讨论，但没有在相应的 规划实践过程研究中深入分析。此次研究希望运用城市恢复力的原则理念对多个地区的重建 规划过程进行对比分析，目的不在于评判规划个案，而是希望通过对比，更清楚地认识到不 同情境中重建规划的有效性，作为理论与经验的储备，便于以后更高效保质地开展灾后重建 规划工作。
2 城市恢复力与重建规划
2.1 恢复力理论及相关运用
恢复力 resilience 源自拉丁文 resilio（re 为 back，即回去；silio 为 to leap，即 跳），是跳回的动作。从机械力学的概念来理解，恢复力是指材料在没有断裂或完全变形的 情况下，因受力而发生形变并存储回复势能的能力。[1]20 世纪 70 年代开始，恢复力被引申 为承受压力的系统恢复和回到初始状态的能力。[2]此后，恢复力的理论研究被运用于多个领 域。如社会-生态领域从复杂系统动力学角度研究系统对外界干扰的恢复力和适应力，以 Holling 为首的“恢复力联盟”主张运用适应性循环理论来解释和分析社会-生态领域的恢 复力[3]；环境灾害领域注重恢复力在灾害管理中的重要性，具有代表性的是 Bruneau 等人的 地震灾害恢复力研究[4]；经济和组织行为领域也有 Comfort[5] 、Rose[6]等人对组织行为、经 济行为的恢复力做了很多研究。
图 3 日本阪神-淡路大地震灾后重建规划框架 资料来源：根据顾福妹，中日灾后重建规划差异分析（2012），作者绘制
重组、可脱离性来摆脱基本资源稀缺的限制。通过模块化、去中心化的方式建造更强的基础 设施等，整个原则与思想可以贯穿城市规划的制度环境、具体制定、实施效果评价以及反馈。
2.3 灾后重建规划
相关经验表明，灾后重建工作因其复杂性和长期性具有很大的挑战，不仅仅有灾难带来 的显性的破坏力，还有更多隐性的障碍，需要科学理性的态度和系统的工作方法。灾后重建 规划是重建工作中的重中之重，逐渐受到学术界、政府、公众的广泛关注。
安德鲁·佐利以城市电网、城市生态系统、恰当的城市集聚（如硅谷）等案例说明了城 市恢复力对增强城市面对剧烈变化时城市生存能力的重要作用，并指出了可以通过严密的反 馈环路、动态重组、内置反应机制、可脱离性、多样性、模块化、简单性、聚集性等原则来 提升城市恢复力。如通过建立有效的反馈环路来应对发展建设过程中的不确定性，通过动态
内阁府
通信联络 24 小时体制、同各省厅和各应急机构同时联络
破坏信息采集和集中 地震破坏的自动估计（30 分钟以内） 飞机可视信息（来自直升飞机图像） 来自公共单位的首次信息 派出信息采集先遣队
首相官邸、有关机构的通信联络 首相官邸、内阁信息采集中心、有关省厅
大地震
内阁官方（官邸）
内阁信息采集中心 内阁总理大臣
规划历 时
5 个月、 具体的 土地项 目 是 10 个月 两年
3 个月
预计 方案 实施 周期 8年
7年
民的 至少 8年
wenku.baidu.com
3.1 日本阪神-淡路大地震灾后重建规划
3.1.1 灾后重建组织机制
日本常设专门的防灾机构与防灾大臣。当灾害发生时，日本内阁府有着相对健全的应急 机制（见图 1）。如果是大规模灾害，则根据具体情况，由中央政府设立“非常灾害对策总 部”（防灾大臣为总部长）或“紧急灾害对策本部”（内阁总理大臣为本部长）来推进灾害应 急对策实施。
全城被演。
地 震 的 面 波 震 级 达 2008 8.0Ms 、 矩 震 级 达 8.3Mw，破坏地区超过 10 万平方千米。地震 烈度可能达到 11 度。
69277
约 9589 亿元人 民币
规划
《神户市 恢复重建 规划》等
《新奥尔 良整体恢 复和重建 规划方 案》等 《北川新 县城总体 规划》及 其它
2.4 基于城市恢复力的灾后重建规划
重建规划由于受灾地区与灾害类型的不同而带有各自的特点，并且与灾害地区原有的规 划体系有一定关系，一般没有固定的模式。可以看出，关于重建规划的研究多是基于个案的 经验总结，属于事后研究。但灾后重建规划一般具有应急性，需要在短时间内综合考虑当地 的社会经济文化因素，往往很难直接有效借鉴运用其它个案的经验。城市恢复力是一种过程 量，反映了灾情已经存在的情况下，城市系统如何自我调节从而消融间接损失并尽快恢复到 正常的能力（即恢复力是以灾情为起始点来发挥其作用的）。所以将城市恢复力的理论原则 用于灾后恢复重建规划中（如找出恢复力建设的薄弱环节及灾后高效恢复的措施和途径）， 既可以作为一种途径，也可以作为一种衡量标准。城市恢复力贯穿于重建规划的整个过程与
破坏规模的确定
灾害对策相关省厅联络会议
设立灾害对策总部 确定今后方针
确认、指示
提
出
紧急集合队伍会议
建
议 官房副长官（事务）
和各省局长
决裁
内阁会议
总部设立 总部运营
紧急灾害对策总部（总部长：内阁总理大臣） 非常灾害对策总部（总部长：防灾担当大臣）
图 1 日本内阁府灾害应急反应图 资料来源：顾福妹，中日灾后重建规划差异分析（2012）[14]
并且，在阪神大地震发生一个月后，先后成立了四个机构来指导和协调灾后重建工作及
重建规划的编制（见图 2）。每个机构职能明确，机构存在的时间也根据其职能各不相同， 并且根据重建规划的实施需要撤销机构和新建一些简易机构及协议会。
图 2 日本阪神-淡路大地震灾后重建规划组织机制 资料来源：顾福妹，中日灾后重建规划差异分析（2012）
2.2 城市恢复力
Campanella 和 Vale（2005）综合论述城市恢复力的概念。他们认为城市的漫长的过程， 不仅仅是城市形态及建筑的恢复，更是社会、经济、文化和生活关系网络的恢复。[7]城市恢 复力并不是像人们期望的那样是进步性的（progressive），而是回归性的（regressive）。 一个城市灾后回复的水平或者能否恢复取决于城市先前存在的条件。所以历史上大胆的重建 规划方案很少得到实施（如伦敦大火后 Christopher Wren 等制定的宏大的重建方案）。