论知识产权行政执法权的配置模式_朱一飞

权、地理标志和商业秘密的保护方式，而一些传统民间工 艺则可同时采 用 商 标 权、外 观 设 计 和 地 理 标 志 的 保 护。① 而多种知识产权保护方式的综合运用，又在客观上使得 各种不同类型的知识产权违法行为同时出现的可能性随 之增长，从而进一步放大了分散化的知识产权行政执法 模式的缺陷。
虽然从理论 上 说，上 述 问 题 可 以 通 过 各 相 关 部 门 的 联合执法来加以解决，但联合执法毕竟只是一种突击式、 运动式的执 法 方 式。在 常 态 情 况 下，社 会 公 众 在 遭 遇 知 识产权侵权或纠纷之时，无法找到一个权威的行政执法 机关，有时不得不 求 助 于 多 个 政 府 部 门，可 谓 是“钻 行 政 迷宫”，造成了许 多 不 必 要 的 困 扰 和 麻 烦，也 降 低 了 知 识 产权行政执法的效率。尤其是当数种知识产权违法或侵 权行为同时出现时，知识产权权利人根本无法找到一个 便捷高效的行政救济途径，从而大大提高了权利人的维 权成本。
虽然近年以 来，随 着 全 社 会 知 识 产 权 意 识 的 增 强 和 国家知识产权战略的实施，我国政府不断加大对于知识 产权行政保护的财政投入，各种知识产权行政执法机关 的机构设置不断得到完善，人员编制逐渐强化，执法条件 持续改善，但是，由 于 执 法 机 关 的 数 量 太 多，因 此 分 摊 到 每一个执法机关的行政资源仍然是十分有限的。执法资 源的相对稀缺( 总量或许并不少) ，严重制约着各个知识 产权行政执法机关的执法手段和执法能力，同时，又使得 现有的执法队伍得不到足够的锻炼，执法资源得不到高 效的利用，最终导致知识产权行政执法的总体水平不高、 成效不够明 显。 不 仅 如 此，过 于 分 散 化 的 知 识 产 权 执 法 队伍也不利于树立知识产权执法机关的权威性，不利于 知识产权 行 政 保 护 与 司 法 保 护 的 有 机 衔 接。 正 因 为 如 此，知识产权行政执法权的分散化配置，不仅是一种严重 的资源浪费，而且也制约着知识产权行政执法水平的提 高。
( 四) 造成行政执法的灰色地带，限缩知识产权行政 保护的作用范围
我国现行的 知 识 产 权 行 政 执 法 权 配 置 模 式，针 对 不 同类型的知识产权分别设置了不同的执法主体，从表面 上看，似乎使得各个知识产权行政执法机关的权责得以 条分缕析。然而，执法主体与各类知识产权之间“一一对 应”的关系，也使得知识产权行政执法中出现了一些“灰 色地带”( 或称“三不管地带”) 。这主要是由于各种知识 产权保护客体相互间的交叉重叠，以及各种知识产权之 间的权利冲突所导致的。
毫无疑问，现 有 的 知 识 产 权 行 政 执 法 的 组 织 协 调 机 制，在推进知 识 产 权 行 政 保 护 方 面 起 到 了 十 分 明 显 的 作 用。但是，这种复杂且非常设性的组织协调机制，本身就 增加了行政管 理 和 协 作 的 成 本 和 难 度，从 而 使 得 各 部 门 联合执法只能 被 定 位 于 一 种 临 时 性、运 动 式 的 知 识 产 权 行政保护方式，而无法实现常规化、制度化。更为重要的 是，在现有的组织协调机制中，国家知识产权局和地方各 级知识产权局虽然有权制定国家和地方层面的知识产权 执法计划和执 法 重 点、并 且 有 责 任 推 动 知 识 产 权 执 法 协 作，但是由于行政级别、隶属关系、协调能力、乃至于职责 分工等各方面 的 条 件 制 约，既 定 的 执 法 计 划 是 否 能 够 得 到其他相关部 门 的 全 力 配 合，行 政 协 作 是 否 能 够 顺 利 推 行，仍然是值得怀疑的。可以预见，在组织协调知识产权 行政执法的过 程 中 所 面 临 的 诸 多 困 难，最 终 只 能 导 致 执 法计划得不到 完 整 贯 彻、执 法 协 作 的 质 量 和 频 度 受 到 严 重影响，从而削弱知识产权行政保护所应有的力度。
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法学杂志·2011 年第 4 期
论知识产权行政执法权的配置模式
Analysis About The Administrative Enforcement Distribution Modes Of Intellectual Property Rights
朱一飞
( 中国计量学院法学院 浙江杭州 310018)
关键词: 知识产权行政执法权 配置模式 集中化
我国现行的知识产权行政执法权配置模式具有以下 特点: 首先，某种特定类型的知识产权的行政执法权与行 政管理权归属于同一政府机关，或者说，知识产权行政执 法权从属于行政管理权; 其次，虽然各种知识产权行政执 法在原理和方法上具有相似性，但是，不同类型的知识产 权的行政执法 权 仍 然 被 分 别 归 属 于 不 同 的 政 府 机 关，且 它们相互之 间 并 没 有 从 属 关 系。也 正 因 如 此，本 文 将 我 国现行的知 识 产 权 行 政 执 法 权 配 置 模 式，概 括 为“分 散 化”的执法权配置模式。
阶段性成果之一。
① 参见周义红、胡丽丽: 《浅析在 TRIPs 协定下我国传统知识的知识产权保护》，载《生产力研究》2009 年第 23 期。
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与此 同 时，由 于 在 不 同 的 时 期、不 同 的 地 域 范 围 内，知 识 产权保护状况和执法重点都各有不同，因此，必须由权威 机关对知识产 权 行 政 执 法 工 作 实 施 统 一 的 组 织 领 导，并 根据当时、当地的实际情况制定知识产权执法计划。
一、现行知识产权行政执法权配置模式的弊端 ( 一) 降低了知识产权行政执法的效率，导致权利人 维权成本提高 相较于司法 保 护 而 言，效 率 性 原 本 应 当 是 知 识 产 权 行政执法所 具 有 的 重 要 优 势。但 是，由 于 在 当 代 市 场 经 济条件下，各 种 类 型 的 知 识 产 权 侵 权 或 违 法 行 为 往 往 是 相互交织在一起，而分散化的执法权配置模式，却使得知 识产权行政执法中出现了“多头管理”、“条块分割”的局 面，从而必定会大大削弱行政执法的效率性。 尤其是对于 一 些 新 型 的 知 识 产 权，权 利 人 往 往 综 合 运用多种保护方式，例如，传统中医药可以同时采用商标
例如，我国《商标法》第 31 条规定，申请商标注册不 得损害他人现 有 的 在 先 权 利。 这 里 所 谓 的“在 先 权 利 ”， 自然应ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ包括他人已有的著作权和外观设计权。因此， 当某一个注册商标与他人在先的著作权或外观设计权发 生冲突之时，从法理和实务上均不难判断这是一种侵权 行为。但是，由 于 外 观 设 计、商 标、著 作 权 分 别 由 不 同 的 行政机关负责管理，故而此时任何一个执法机关都无法 对此进行行 政 查 处 或 行 政 调 解。质 言 之，对 于 商 标 权 与 外观设计权、著作权之间的权利冲突，本来应当是非常适
( 三) 造成行政资源浪费，不利于提高知识产权行政 执法水平
基于分散化 的 执 法 权 配 置 模 式，各 个 知 识 产 权 行 政 管理机关都负 有 相 应 的 执 法 权，这 就 导 致 我 国 知 识 产 权 行政执法主体至少有 10 家之多。④ 这些执法机关除了拥
有各 自 独 立 的 人 事 编 制、组 织 机 构、办 公 设 施 以 外，还 必 须分别具备行政执法所需的物质条件( 例如执法车辆、调 查取证设备、信息网络设备等) 。除此之外，各个执法机 关还需要各自承担法律法规和业务学习、执法队伍培训、 对外宣传、以 及 与 相 关 部 门 的 沟 通 协 调 等 工 作。 这 就 在 客观上造 成 了 知 识 产 权 行 政 执 法 机 构 和 执 法 队 伍 的 膨 胀、以及行政资源的浪费。
② 参见《国家知识产权战略纲要辅导读本》，知识产权出版社 2008 年版，第 77 页。 ③ 参见国家知识产权局网站 http: / / www． sipo． gov． cn / sipo2008 / gk / zzjg / jgjs / gzjjgjs /200810 / t20081017_421875． html，访问日期: 2010 年 9 月 1 日。 ④ 关于我国知识产权行政管理机关的设置、及其职责分工，参见董希凡: 《知识产权行政管理机关的中外比较研究》，载《知识产权》2006 年第 3 期。
( 二) 增加了协作执法的难度，削弱了执法力度 各种知识产 权 侵 权 和 违 法 行 为 相 互 交 叉、以 及 知 识 产权行政执法实行多头管理的现实状况，从客观上要求， 必须加强各个知识产权执法机关相互间的协调与配合。
作者简介: 朱一飞( 1981—) ，男，汉族，浙江杭州人，中国计量学院法学院讲师、经济法系主任。 本文为 2010 年度浙江省科技厅重点软课题项目“专利纠纷的行政救济与司法救济比较研究”( 项目编号: 2009C25066) 的
内容提要: 在我国，知识产权行政执法权采取分散化的配置模式。但此种执法权配置模式，导致了知识产权行 政执法的效率降低、执法力度削弱、行政资源浪费、以及行政保护的范围限缩等一系列问题。为了贯彻落实国家知 识产权战略、改进知识产权保护体系，我国应当改革现行的知识产权行政执法权配置模式，推动知识产权行政管理 与行政执法相分离，实行知识产权行政执法权的集中化配置。
为此，国务院早在 2004 年便成立了国家保护知识产 权工作组，主 要 负 责 推 动 加 快 知 识 产 权 保 护 方 面 的 法 律 法规建设，建立跨部门的知识产权执法协作机制，搞好行 政执法和刑事 司 法 相 衔 接，联 合 督 办 重 大 侵 犯 知 识 产 权 案件，指导各地知识产权工作。② “国家保护知识产权工 作组办公室”设在商务部，与“全国整顿和规范市场经济 秩序领导小组办公室”实行“一个机构，两块牌子”的管理 办法。与此同 时，国 家 知 识 产 权 局 也 负 有 组 织 协 调 全 国 保护知识产权工作、推动知识产权保护工作体系建设，以 及会同有关部 门 建 立 知 识 产 权 执 法 协 作 机 制、开 展 相 关 的行政执 法 工 作 的 职 责。自 2008 年 开 始，每 一 年 度 的 《中国保护知识产权行动计划》的编制工作也由国家知识 产权局承担。国 家 知 识 产 权 局 还 专 门 设 立 了“保 护 协 调 司”，主要承担 组 织 协 调 全 国 保 护 知 识 产 权 的 有 关 工 作、 知识产权执法 协 作 机 制 的 相 关 工 作，并 承 办 行 政 执 法 有 关工作。③ 与中央层面的知识产权执法协作机制相适应， 地方各级政府也作了类似的机构设置。
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宜于通过行政 调 解 或 行 政 查 处 的 方 式 来 解 决 的，但 正 是 由于现行的分 散 化 的 执 法 权 配 置 模 式，使 得 知 识 产 权 行 政保护的作用范围受到了不应有的限缩。
二、知识产权行政执法权配置模式的改革方向 作为改进知 识 产 权 行 政 执 法 的 一 个 重 要 环 节，知 识 产权行政执法 权 配 置 模 式 的 改 革，除 了 要 立 足 于 克 服 执 法权分散化配 置 所 具 有 的 弊 端 以 外，还 必 须 与 整 个 知 识 产权行政保护体系的完善( 包括知识产权行政管理、行政 执法体制的完善、以及行政保护与司法保护的衔接配合) 结合起来，使之顺应知识产权行政保护的发展趋势。 就此问题，2008 年 6 月 5 日颁布的《国家知识产权战 略纲要》( 以下简称《纲要》) 已将“健全知识产权执法和 管理体制”列为一项战略重点，并明确提出: “加强司法保 护体系和行政 执 法 体 系 建 设，发 挥 司 法 保 护 知 识 产 权 的 主导作用，提高执法效率和水平，强化公共服务。深化知 识产权行政管理体制改革，形成权责一致、分工合理、决策 科学、执行顺畅、监督有力的知识产权行政管理体制。”与 此同时，在《纲要》所列举的战略措施中，也明确提出: “提 高知识产权执法队伍素质，合理配置执法资源，提高执法 效率。针对反复侵权、群体性侵权以及大规模假冒、盗版 等行为，有 计 划、有 重 点 地 开 展 知 识 产 权 保 护 专 项 行 动。 加大行政执法机关向刑事司法机关移送知识产权刑事案 件和刑事司法机关受理知识产权刑事案件的力度。” 由此可见，《纲 要 》在 充 分 肯 定 具 有 中 国 特 色 的 知 识 产权行政执法 的 重 要 性 的 同 时，也 站 在 国 家 知 识 产 权 战 略的高度，高屋建瓴、切中肯綮地指明了知识产权行政执 法体制改革 的 方 向———既 要 针 对 现 行 执 法 体 制 的 弊 端， 推进执法资源的合理配置、提高执法效率和执法水平，又 要着眼于知识 产 权 行 政 执 法 与 行 政 管 理、以 及 行 政 保 护 与司法保护之 间 的 内 在 联 系，致 力 于 改 进 知 识 产 权 行 政 管理体系、提 升 知 识 产 权 利 用 和 保 护 的 整 体 水 平。 而 无 论基于上述何 种 价 值 考 量，改 变 现 行 的 知 识 产 权 行 政 执 法权配置模式、实行行政执法权的集中化配置，都是一种 必然且可行的改革方案。 这是因为，首 先，知 识 产 权 行 政 执 法 权 的 集 中 化，有 利于推进执法 资 源 的 合 理 配 置，提 高 执 法 效 率 和 执 法 水 平。如前所述，各类知识产权行政执法权的权力内容( 即 行政执法的方式方法) 具有高度一致性，这就使得执法权 的集中化配置具备了现实的可行性与必要性。通过设置 统一的知识产 权 行 政 执 法 主 体、来 整 合 和 取 代 现 有 的 十 余家执法机关，既可以精简政府机构和人员编制，又消除 了各个执法机 关 之 间 相 互 协 调 的 成 本，大 大 提 高 了 执 法 效率。而对于 知 识 产 权 权 利 人 而 言，行 政 执 法 机 关 的 明 确和统一，则使得行政救济更为便捷高效，从而降低了维 权成本。同时，行政资源( 包括人力、物力、财力) 的集中 化使用，有利 于 强 化 知 识 产 权 执 法 机 关 的 执 法 手 段 和 执 法能 力，培 养 一 支 高 素 质 的、权 威 性 的 执 法 队 伍，提 升 知 识产权行政执法的水平。