当代中国政府与政治(谢庆奎)第六章 行政机关
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第六章 行政机关（上）
第一节 第二节 第三节 第四节 中央行政机关 地方行政机关 特别地方行政机关 中国行政体制的改革与发展
需要理解的名词
1、总理负责制 2、行政立法权 3、省制 4、市管县体制 5、居民委员会 6、有限政府 7、街道办事处 8、一国两制
需要理解的问题：
中央行政机关即国务院，也称中央人 民政府，是管理国务和政务的国家最 高行政机关。
地方各级行政机关，即地方各级人民 政府。
当前的地方行政建制，除少数地区实 行省、县、乡三级行政体制外，大部 分地区已经建立省、市、县、乡四级 行政体制。 地方行政具有双重性。
第一节 中央行政机关
一、国务院的法律地位
新中国在改革开放前后，进行了多 次 的政府机构改革，机构的设置也经历 了多次变化。
国务院历年机构示意图
中央人民政府┌─────────┬───┴────┬─────┐ 人民革命军事委员会 政务院 最高人民法院 最高人民检察署 │ 35个委、部、署、院
1949年10月
国务院历年机构示意图（续）
1988年
1993年3月 1998年3月 2003年3月
66个部、委、局 减员9700人
59个机构，调整到40个 29个机构 28个机构
2008年3月
27个机构
改革开放以来,中国共进行了六次大的政 府机构改革 一、1982年：提高政府工作效率，实行 干部年轻化
1982年的政府机构改革，主要是为了 提高政府工作效率，实现干部年轻化， 其历史性进步可用三句话来概括：
深化行政管理体制改革的总体目标是， 到2020年建立起比较完善的中国特色 社会主义行政管理体制。
主要任务：
围绕转变政府职能和理顺部门职责关 系，探索实行职能有机统一的大部门 体制，合理配置宏观调控部门职能， 加强能源环境管理机构，整合完善工 业和信息化、交通运输行业管理体制， 以改善民生为重点加强与整合社会管 理和公共服务部门。
能源部本来是在1988年撤消了三个专 业经济部门的基础上建立的，1993年 改革又撤消能源部，设立了电力部和 煤炭部。 给人的印象是，目的与目标背道而驰。
1993年改革的一个重大举措是，实行 了中纪委机关和监察部合署办公，进 一步理顺了纪检检查与行政监察的关 系。 1993年实行中纪委机关和监察部合署 办公的这种做法，是统筹党政机构设 置的重要方式之一。
国家政务部门12个； 宏观调控部门4个； 专业经济管理部门8个 ； 教育科技文化、社会保障和资源管理 部门5个 。
从1998年开始，国务院机构改革首先 进行，随后中共中央各部门和其它国 家机关及群众团体的机构改革陆续展 开；1999年以后，省级政府和党委的 机构改革分别展开；2000年，市县乡 机构改革全面启动。 截至2002年6月，经过四年半的机构改 革，全国各级党政群机关共精简行政 编制115万人，为历史罕见。
主要内容包括：
（一）合理配置宏观调控部门职能。 国家发展和改革委员会、财政部、中国人 民银行等部门要建立健全协调机制，形成 更加完善的宏观调控体系。
（二）加强能源管理机构。 设立高层次议事协调机构国家能源委员会。 组建国家能源局，由国家发展和改革委员 会管理。
（三）组建工业和信息化部。
（七）组建住房和城乡建设部。 不再保留建设部。
（八）国家食品药品监督管理局改由 卫生部管理。 明确卫生部承担食品安全综合协调、 组织查处食品安全重大事故的责任。
Leabharlann Baidu
改革后，除国务院办公厅外，国务院 组成部门设置27个。这次国务院改革 涉及调整变动的机构共15个，正部级 机构减少4个。
（四）组建交通运输部。 将交通部、中国民用航空总局的职责， 建设部的指导城市客运职责，整合划 入交通运输部。
（五）组建人力资源和社会保障部。 将人事部、劳动和社会保障部的职责 整合划入人力资源和社会保障部。组 建国家公务员局，由人力资源和社会 保障部管理。
（六）组建环境保护部。 不再保留国家环境保护总局。
第一、开始废除领导干部职务终身制； 第二、精简了各级领导班子；
第三、加快了干部队伍年轻化建设步伐。
1982年3月8日，五届全国人大常委会 第二十二次会议通过了关于国务院机 构改革问题的决议。
这次改革明确规定了各级各部的职数、 年龄和文化结构，减少了副职，提高 了素质；在精简机构方面，国务院各 部门从100个减为61个，人员编制从原 来的5.1万人减为3万人。
（1）国务院负责统一领导全国的经济、 政治、社会、文化等行政工作； （2）国务院统一领导各职能机关，直 属机构和办事机构的工作；
（3）国务院规定中央和省级行政机关 的职权划分，统一领导地方各级国家 行政机关的工作； （4）国务院制定的行政法规，发布的 决定和命令，对全国各级国家行政机 关具有普遍的约束力，各级国家行政 机关必须切实遵照执行。
国务院实行总理负责制。各部、各委 员会实行部长、主任负责制。 国务院秘书长在总理领导下，负责处 理国务院的日常工作。
1、国务院是最高国家权力机关的执行机关
国务院由全国人大组织产生；
国务院接受全国人大及其常委会的监督； 国务院对全国人大及其常委会负责并报告 工作。
2、国务院是最高国家行政机关
新组建的有4个部、委：国防科学技术 工业委员会、信息产业部、劳动和社 会保障部、国土资源部。 更名的有3个部、委：国家计划委员会 更名为国家发展计划委员会；科学技 术委员会更名为科学技术部；国家教 育委员会更名为教育部。
改革后除国务院办公厅外，国务院组 成部门由原有的40个减少到29个，包 括：
2008年的改革突出了三个重点：
一是加强和改善宏观调控，促进科学发展； 二是着眼于保障和改善民生，加强社会管 理和公共服务； 三是按照探索职能有机统一的大部门体制 要求，对一些职能相近的部门进行整合， 实行综合设置，理顺部门职责关系。
2008年国务院机构改革情况一览表
合并或包含的原部委 发改委(部制不变) 国防科工委、信息产业部、国 务院信息化工作办公室、 国家烟草专卖局 交通部、民航总局、 国家邮政局 人事部、劳动和社会保障部 国家环境保护总局 建设部 卫生部、药监局 国家食品药品监 督管理局 改由卫生部管理 新增下级机构 国家能源局 国家国防科技 工业局 国家民用航空 局 国家公务员局 烟草专卖局改由 工 业和信息化部管 理 国家邮政局改由 交通运输部管理 隶属关系调整
1988年的改革，其历史性的贡献是首 次提出了“转变政府职能是机构改革 的关键”这一命题。由于后来一系列 复杂的政治经济原因，这一命题在实 践中没有及时“破题”，原定于1989 年开展的地方机构改革暂缓进行。
国务院在调整和减少工业专业经济管 理部门方面取得了进展。如， 撤消国家计委和国家经委，组建新的 国家计委。 撤消煤炭工业部、石油工业部、核工 业部，组建能源部。
中华人民共和国国务院，即中央人民 政府，是最高国家权力机关的执行机 关，是最高国家行政机关。
中央人民政府：http://www.gov.cn/
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-01/25/content_253773.htm
国务院由下列人员组成：总理，副总 理若干人，国务委员若干人，各部部 长，各委员会主任，审计长，秘书长。
这第一次改革之后，国务院各部委正 副职是一正二副或者一正四副，部委 的领导班子成员的平均年龄从64岁减 到60岁，局级干部的平均年龄从58岁 降到50岁。
本次改革没有触动高度集中的计划经 济管理体制，政府职能没有转变。
二、1988年：“转变政府职能是机构改 革的关键”
1988年的政府机构改革是在推动政治 体制改革，深化经济体制改革的大背景 下出现的。
但从学术观察的角度，1993年的政府 机构改革“目的清楚、目标不明确”。 建立社会主义市场经济体制的一个重 要改革任务就是要减少、压缩甚至撤 销工业专业经济部门，但从1993年机 构设置来看，这类部门合并、撤销的 少，保留、增加的多。
如机械电子部合并本来是1988年改革 的一个阶段性成果，1993年改革时又 被拆成两个部——机械部和电子部；
1998年改革历史性的进步是，政府职 能转变有了重大进展，其突出体现是 撤销了几乎所有的工业专业经济部门。
在一定意义上说，撤销工业专业经济 部门就是取消了国家与企业之间的 “二道贩子”，消除了政企不分的组 织堡垒。
1998年改革撤销的工业专业经济部门，共 10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工 业部、机械工业部、电子工业部、化学工 业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业 总会、中国纺织总会。 根据改革方案，国务院不再保留的有15个 部、委。 除了上面的八个部，还有国内贸 易部、邮电部、劳动部、广播电影电视部、 国防科学技术工业委员会、国家经济体制 改革委员会、国家体育运动委员会 。
撤消国家机械工业委员会和电子工业 部，成立机械电子工业部。
撤消劳动人事部，建立国家人事部， 组建劳动部。等。
三、1993年：适应建设社会主义市场经 济的需要
首次将建立社会主义市场经济体制作 为我国经济经济体制改革目标后， 1993年我国进行了第三次政府机构改 革。
历史性的贡献在于： 首次提出政府机构改革的目的是适应 建设社会主义市场经济体制的需要。
二、国务院的机构设置 1、国务院机构设置的沿革
1982~2008年，中国经历了六次比较 大的机构调整。
2003年之前的改革，整体上没有跳出 “精简—膨胀—再精简—再膨胀”的 怪圈。
2008年，行政体制改革的步伐进一步 加快。 改革的目标和理念也在发生着变革： 由相对单一的“精简、统一、效能” 向“着力转变职能、理顺关系、优化 结构、提高效能”转变，更加注重 “决策、执行、监督”三者之间的关 系。
时 间 机 构 下辖42个机构 成立国务院，下辖81个机构 68个机构 60个机构（39个部委、21个直属和办事机构） 精减81万人 恢复后机构达79个 32个机构 52个机构 100个机构 61个机构 减员2．1万人
1951年12月～1953年底 1954～1956年 1958年底 1959年 1960～1964年 1965年 1970年 1975年 1981年 1982年3月
1、国务院总理选举的基本特点。 2、中国市级政府的分类。 3、民族区域自治政府的设置原则。 4、特别行政区政府有什么特别之处。
行政机关，即狭义的“政府机关”， 是贯彻国家权力机关和执政党的意志、 管理国家行政事务的机关，是国家政 权的组织体现。 中国是单一制结构形式的国家，行政 机关由中央行政机关和地方各级行政 机关共同组成。
四、1998年：消除政企不分的组织基础
1998年中央人民政府实施了2008年之 前涉及面最广、改革力度最大的一次 政府机构改革。 1998年改革的目的与目标高度协调。
改革的原则是：
按照社会主义市场经济的要求，转变政府 职能，实现政企分开； 按照精简、统一、效能的原则，调整政府 组织结构，实行精兵简政； 按照权责一致的原则，调整政府部门的职 责权限，明确划分部门之间职责分工，完 善行政运行机制； 按照依法治国、依法行政的要求，加强行 政体系的法制建设。
改革的重点：深化国有资产管理体制 改革，完善宏观调控体系，健全金融 监管体制，继续推进流通体制改革， 加强食品安全和安全生产监管体制建 设。
六、2008年：决策、执行、监督
按照精简统一效能的原则和决策权、 执行权、监督权既相互制约又相互协 调的要求，着力优化组织结构，规范 机构设置，完善运行机制，为全面建 设小康社会提供组织保障。
五、2003年：行为规范、运转协调、公 正透明、廉洁高效
2003年的政府机构改革，是在加入世 贸组织的大背景之下进行的。
除国务院办公厅外，国务院29个组成 部门经过改革调整为28个，不再保留 国家经贸委和外经贸部，其职能并入新 组建的商务部。
改革的目的：进一步转变政府职能， 改进管理方式，推进电子政务，提高 行政效率，降低行政成本。 改革的目标：逐步形成行为规范、运 转协调、公正透明、廉洁高效的行政 管理体制。
第一节 第二节 第三节 第四节 中央行政机关 地方行政机关 特别地方行政机关 中国行政体制的改革与发展
需要理解的名词
1、总理负责制 2、行政立法权 3、省制 4、市管县体制 5、居民委员会 6、有限政府 7、街道办事处 8、一国两制
需要理解的问题：
中央行政机关即国务院，也称中央人 民政府，是管理国务和政务的国家最 高行政机关。
地方各级行政机关，即地方各级人民 政府。
当前的地方行政建制，除少数地区实 行省、县、乡三级行政体制外，大部 分地区已经建立省、市、县、乡四级 行政体制。 地方行政具有双重性。
第一节 中央行政机关
一、国务院的法律地位
新中国在改革开放前后，进行了多 次 的政府机构改革，机构的设置也经历 了多次变化。
国务院历年机构示意图
中央人民政府┌─────────┬───┴────┬─────┐ 人民革命军事委员会 政务院 最高人民法院 最高人民检察署 │ 35个委、部、署、院
1949年10月
国务院历年机构示意图（续）
1988年
1993年3月 1998年3月 2003年3月
66个部、委、局 减员9700人
59个机构，调整到40个 29个机构 28个机构
2008年3月
27个机构
改革开放以来,中国共进行了六次大的政 府机构改革 一、1982年：提高政府工作效率，实行 干部年轻化
1982年的政府机构改革，主要是为了 提高政府工作效率，实现干部年轻化， 其历史性进步可用三句话来概括：
深化行政管理体制改革的总体目标是， 到2020年建立起比较完善的中国特色 社会主义行政管理体制。
主要任务：
围绕转变政府职能和理顺部门职责关 系，探索实行职能有机统一的大部门 体制，合理配置宏观调控部门职能， 加强能源环境管理机构，整合完善工 业和信息化、交通运输行业管理体制， 以改善民生为重点加强与整合社会管 理和公共服务部门。
能源部本来是在1988年撤消了三个专 业经济部门的基础上建立的，1993年 改革又撤消能源部，设立了电力部和 煤炭部。 给人的印象是，目的与目标背道而驰。
1993年改革的一个重大举措是，实行 了中纪委机关和监察部合署办公，进 一步理顺了纪检检查与行政监察的关 系。 1993年实行中纪委机关和监察部合署 办公的这种做法，是统筹党政机构设 置的重要方式之一。
国家政务部门12个； 宏观调控部门4个； 专业经济管理部门8个 ； 教育科技文化、社会保障和资源管理 部门5个 。
从1998年开始，国务院机构改革首先 进行，随后中共中央各部门和其它国 家机关及群众团体的机构改革陆续展 开；1999年以后，省级政府和党委的 机构改革分别展开；2000年，市县乡 机构改革全面启动。 截至2002年6月，经过四年半的机构改 革，全国各级党政群机关共精简行政 编制115万人，为历史罕见。
主要内容包括：
（一）合理配置宏观调控部门职能。 国家发展和改革委员会、财政部、中国人 民银行等部门要建立健全协调机制，形成 更加完善的宏观调控体系。
（二）加强能源管理机构。 设立高层次议事协调机构国家能源委员会。 组建国家能源局，由国家发展和改革委员 会管理。
（三）组建工业和信息化部。
（七）组建住房和城乡建设部。 不再保留建设部。
（八）国家食品药品监督管理局改由 卫生部管理。 明确卫生部承担食品安全综合协调、 组织查处食品安全重大事故的责任。
Leabharlann Baidu
改革后，除国务院办公厅外，国务院 组成部门设置27个。这次国务院改革 涉及调整变动的机构共15个，正部级 机构减少4个。
（四）组建交通运输部。 将交通部、中国民用航空总局的职责， 建设部的指导城市客运职责，整合划 入交通运输部。
（五）组建人力资源和社会保障部。 将人事部、劳动和社会保障部的职责 整合划入人力资源和社会保障部。组 建国家公务员局，由人力资源和社会 保障部管理。
（六）组建环境保护部。 不再保留国家环境保护总局。
第一、开始废除领导干部职务终身制； 第二、精简了各级领导班子；
第三、加快了干部队伍年轻化建设步伐。
1982年3月8日，五届全国人大常委会 第二十二次会议通过了关于国务院机 构改革问题的决议。
这次改革明确规定了各级各部的职数、 年龄和文化结构，减少了副职，提高 了素质；在精简机构方面，国务院各 部门从100个减为61个，人员编制从原 来的5.1万人减为3万人。
（1）国务院负责统一领导全国的经济、 政治、社会、文化等行政工作； （2）国务院统一领导各职能机关，直 属机构和办事机构的工作；
（3）国务院规定中央和省级行政机关 的职权划分，统一领导地方各级国家 行政机关的工作； （4）国务院制定的行政法规，发布的 决定和命令，对全国各级国家行政机 关具有普遍的约束力，各级国家行政 机关必须切实遵照执行。
国务院实行总理负责制。各部、各委 员会实行部长、主任负责制。 国务院秘书长在总理领导下，负责处 理国务院的日常工作。
1、国务院是最高国家权力机关的执行机关
国务院由全国人大组织产生；
国务院接受全国人大及其常委会的监督； 国务院对全国人大及其常委会负责并报告 工作。
2、国务院是最高国家行政机关
新组建的有4个部、委：国防科学技术 工业委员会、信息产业部、劳动和社 会保障部、国土资源部。 更名的有3个部、委：国家计划委员会 更名为国家发展计划委员会；科学技 术委员会更名为科学技术部；国家教 育委员会更名为教育部。
改革后除国务院办公厅外，国务院组 成部门由原有的40个减少到29个，包 括：
2008年的改革突出了三个重点：
一是加强和改善宏观调控，促进科学发展； 二是着眼于保障和改善民生，加强社会管 理和公共服务； 三是按照探索职能有机统一的大部门体制 要求，对一些职能相近的部门进行整合， 实行综合设置，理顺部门职责关系。
2008年国务院机构改革情况一览表
合并或包含的原部委 发改委(部制不变) 国防科工委、信息产业部、国 务院信息化工作办公室、 国家烟草专卖局 交通部、民航总局、 国家邮政局 人事部、劳动和社会保障部 国家环境保护总局 建设部 卫生部、药监局 国家食品药品监 督管理局 改由卫生部管理 新增下级机构 国家能源局 国家国防科技 工业局 国家民用航空 局 国家公务员局 烟草专卖局改由 工 业和信息化部管 理 国家邮政局改由 交通运输部管理 隶属关系调整
1988年的改革，其历史性的贡献是首 次提出了“转变政府职能是机构改革 的关键”这一命题。由于后来一系列 复杂的政治经济原因，这一命题在实 践中没有及时“破题”，原定于1989 年开展的地方机构改革暂缓进行。
国务院在调整和减少工业专业经济管 理部门方面取得了进展。如， 撤消国家计委和国家经委，组建新的 国家计委。 撤消煤炭工业部、石油工业部、核工 业部，组建能源部。
中华人民共和国国务院，即中央人民 政府，是最高国家权力机关的执行机 关，是最高国家行政机关。
中央人民政府：http://www.gov.cn/
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-01/25/content_253773.htm
国务院由下列人员组成：总理，副总 理若干人，国务委员若干人，各部部 长，各委员会主任，审计长，秘书长。
这第一次改革之后，国务院各部委正 副职是一正二副或者一正四副，部委 的领导班子成员的平均年龄从64岁减 到60岁，局级干部的平均年龄从58岁 降到50岁。
本次改革没有触动高度集中的计划经 济管理体制，政府职能没有转变。
二、1988年：“转变政府职能是机构改 革的关键”
1988年的政府机构改革是在推动政治 体制改革，深化经济体制改革的大背景 下出现的。
但从学术观察的角度，1993年的政府 机构改革“目的清楚、目标不明确”。 建立社会主义市场经济体制的一个重 要改革任务就是要减少、压缩甚至撤 销工业专业经济部门，但从1993年机 构设置来看，这类部门合并、撤销的 少，保留、增加的多。
如机械电子部合并本来是1988年改革 的一个阶段性成果，1993年改革时又 被拆成两个部——机械部和电子部；
1998年改革历史性的进步是，政府职 能转变有了重大进展，其突出体现是 撤销了几乎所有的工业专业经济部门。
在一定意义上说，撤销工业专业经济 部门就是取消了国家与企业之间的 “二道贩子”，消除了政企不分的组 织堡垒。
1998年改革撤销的工业专业经济部门，共 10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工 业部、机械工业部、电子工业部、化学工 业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业 总会、中国纺织总会。 根据改革方案，国务院不再保留的有15个 部、委。 除了上面的八个部，还有国内贸 易部、邮电部、劳动部、广播电影电视部、 国防科学技术工业委员会、国家经济体制 改革委员会、国家体育运动委员会 。
撤消国家机械工业委员会和电子工业 部，成立机械电子工业部。
撤消劳动人事部，建立国家人事部， 组建劳动部。等。
三、1993年：适应建设社会主义市场经 济的需要
首次将建立社会主义市场经济体制作 为我国经济经济体制改革目标后， 1993年我国进行了第三次政府机构改 革。
历史性的贡献在于： 首次提出政府机构改革的目的是适应 建设社会主义市场经济体制的需要。
二、国务院的机构设置 1、国务院机构设置的沿革
1982~2008年，中国经历了六次比较 大的机构调整。
2003年之前的改革，整体上没有跳出 “精简—膨胀—再精简—再膨胀”的 怪圈。
2008年，行政体制改革的步伐进一步 加快。 改革的目标和理念也在发生着变革： 由相对单一的“精简、统一、效能” 向“着力转变职能、理顺关系、优化 结构、提高效能”转变，更加注重 “决策、执行、监督”三者之间的关 系。
时 间 机 构 下辖42个机构 成立国务院，下辖81个机构 68个机构 60个机构（39个部委、21个直属和办事机构） 精减81万人 恢复后机构达79个 32个机构 52个机构 100个机构 61个机构 减员2．1万人
1951年12月～1953年底 1954～1956年 1958年底 1959年 1960～1964年 1965年 1970年 1975年 1981年 1982年3月
1、国务院总理选举的基本特点。 2、中国市级政府的分类。 3、民族区域自治政府的设置原则。 4、特别行政区政府有什么特别之处。
行政机关，即狭义的“政府机关”， 是贯彻国家权力机关和执政党的意志、 管理国家行政事务的机关，是国家政 权的组织体现。 中国是单一制结构形式的国家，行政 机关由中央行政机关和地方各级行政 机关共同组成。
四、1998年：消除政企不分的组织基础
1998年中央人民政府实施了2008年之 前涉及面最广、改革力度最大的一次 政府机构改革。 1998年改革的目的与目标高度协调。
改革的原则是：
按照社会主义市场经济的要求，转变政府 职能，实现政企分开； 按照精简、统一、效能的原则，调整政府 组织结构，实行精兵简政； 按照权责一致的原则，调整政府部门的职 责权限，明确划分部门之间职责分工，完 善行政运行机制； 按照依法治国、依法行政的要求，加强行 政体系的法制建设。
改革的重点：深化国有资产管理体制 改革，完善宏观调控体系，健全金融 监管体制，继续推进流通体制改革， 加强食品安全和安全生产监管体制建 设。
六、2008年：决策、执行、监督
按照精简统一效能的原则和决策权、 执行权、监督权既相互制约又相互协 调的要求，着力优化组织结构，规范 机构设置，完善运行机制，为全面建 设小康社会提供组织保障。
五、2003年：行为规范、运转协调、公 正透明、廉洁高效
2003年的政府机构改革，是在加入世 贸组织的大背景之下进行的。
除国务院办公厅外，国务院29个组成 部门经过改革调整为28个，不再保留 国家经贸委和外经贸部，其职能并入新 组建的商务部。
改革的目的：进一步转变政府职能， 改进管理方式，推进电子政务，提高 行政效率，降低行政成本。 改革的目标：逐步形成行为规范、运 转协调、公正透明、廉洁高效的行政 管理体制。