关于深圳_小产权房_问题的理性思考_王贝

透视珠三角

摘要：本文首先立足小产权房的内涵，分析认为深圳要处理的违法建筑属于小产权房。再从深圳小产权房的由来、现状和存在问题入手，分析认为“小产权房”问题的解决是深圳城市化进程的继续。最后本文分析了小产权房转正对深圳房地产市场和耕地保护的影响。

关键词：深圳；小产权房；城市化

Abstract:Basing on the intension of small property right,the paper think that the illegal construction of Shenzhen is‘the housing of small property right’.And starting with the origin,current situation and existing problems of small property right of Shenzhen, it points out it’s the continuation of the urbanization of Shenzhen.Finally,the paper analyzes the effect on the realty market and farmland’s protection of Shenzhen．

Keywords:Shenzhen;the housing of small property right;urbanization

2009年5月21日，深圳市通过并颁布《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（下称《决定》），全国各界对此高度关注，媒体宣称深圳小产权房有望获全国首个“准生证”，有人欢呼，认为这是小产权房未来的一线曙光，有人忧虑，认为这将对房地产市场和耕地保护带来致命破坏。笔者拟就深圳小产权房问题的本质特性作一番梳理，并对小产权房转正的相关影响作简要评析。

一、深圳市要处理的违法建筑属于“小产权房”

《决定》公布以后，人们对此几乎作了一边倒的理解，认为“小产权房”即将从幕后走到台前，转正为可以交易的商品房。针对这个问题，国土资源部有关负责人表示，深圳小产权房转正是个例，体现了深圳作为特区的特色，不可能在国内其他城市推广。随后，国土资源部回应指出，深圳市农村集体土地已经全部转为国有，深圳的处理决定是对历史遗留的国有土地上的违法建筑的处理意见，所以，深圳市要处理的违法建筑是与小产权房有本质区别。相关部门对深圳小产权房这一敏感问题作出了前后两份申明，有一点是根本不同的：前者认定深圳小产权房的转正是个例，即承认了深圳小产权房这一内在本质；而后者认为要处理的违法建筑与小产权房有本质的区别，即深圳压根就没有小产权房的①。笔者认为，深圳是否存在小产权房的这一关键问题必须搞清楚，因为它关系到本地后续政策的制定和其他地区类似问题如何解决等方面的问题。

1.“小产权房”的内涵厘定

我国法律法规体系中并没有小产权的概念，这只是社会上约定俗成的一种说法。我们可以这样规定“小产权房”的内涵：在集体所有的建设用地上，由村民或当地政府单独或联合开发商开发建设住宅，并由乡镇政府或村委会制作房屋权属证书并向城市居民销售，这些住宅本身未纳入城市统一规划，也未缴纳土地出让金和相关税费。由此可知，构成小产权房的内在规定性主要包括四个方面：住宅建筑在集体所有建设用地上、未纳入城市统一规划、未交纳相关税费、房屋权属证书的颁发机关是不合法主体。这四个方面均是我们认定小产权房本质所不可或缺的。在现行的土地制度下，判定小产权房存在这样的逻辑：没有经过国家征地这一环节，住宅建设在集体所有建设用地上，没有经过城市统一规划，没有按规定上缴给国家土地出让金和使用税（费），故国家法定机关对建筑其上的房屋是不予颁证确权的。对比于“大产权房”所有者对其所有的房产拥有完全的占有、使用、收益和处分并排除其他人干扰的权利（以房产所有权证和国有土地使用权证为载体），“小产权”就是不完全产权，只包括房屋的所有权，它与“大产权”的本质区别在于土地使用权，而丧失土地使用权的根本原因就在于住宅建筑于农民集体所有的建设用地上。

2.深圳市要处理的违法建筑属于“小产权房”

2004年，深圳市为了加快城市化进程，宣布土地全面转为国有。为了照顾各方利益，政府给村集体和个人留足工商用地、居住用地等建设用地，这些土地被原来的村民当作资产入股股份公司，每年获得收益分红。

我们应当如何认识这一制度安排呢？一般地，集体所有制是指“在社会主义条件下生产资料归一部分劳动者所有的公有制”，”是部分劳动群众结合在一起共同占有生产资料的一种公有制形式。”同理，土地集体所有制就是指土地这一生产资料归部分劳动者占有、使用、收益和处分的一种公有制形式。笔者认为，虽然深圳土地已经宣布全部收归国有，但从本质上讲，土地集体所有制依然存在，政府留给村集体和个人并作为资产入股的建设用地的仍然属于集体所有。

首先，深圳市原住民群体的强势是土地集体所有制存续的根本保证。这座城市原本就是他们的集体土地，伴随着急剧城市化，

关于深圳“小产权房”问题的理性思考

□王贝

（西华大学政治学院，四川成都610039）

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他们实际上是被剥夺者。政府对其超建私房获取利益采取了默认和放任的态度，某种意义上是让他们获取这种非法收益作为补偿。而相关的制度安排也能实现这样的利益诉求：深圳的户籍人口中，原住民比重占了绝对优势。在这座移民城市中，户籍与暂住人口严重倒挂，大部分是没有选举权的暂住人口，因而无论是市或区级人大代表，原住民代表的比重都相当高，政府必须充分考虑他们的态度。正因为如此，在寸土寸金的深圳，市政府还能给原村民每人100m2工商用地、100m2的住宅用地，以及每户200m2农村道路、市政等公共设施用地。而且农民集体所有的工商用地进入市场的享受一项优惠政策，即只需要缴纳10%的地价就可以进入市场。

其次，土地资源的再集体化和资本化是土地集体所有制存在的基本表现。在快速城市化背景下，传统村落逐步走向终结，但集体经济起到了村落再组织纽带的作用，而村落再组织是以土地资源的再集体化为依托。集体经济权利也反映村落成员共有土地权利的这一基本规定，即集体土地权利和集体经济权利总是对应的。在深圳，集体土地股份公司在股权设置上基本反映了“按土地权利分配”的财产制度，股份设置是一种按“份”共有的集体经济，即所谓的“按人头分配”。股权分“集体股”和“合作股”两种方式：集体股是指设立公司时由集体财产折股后留归合作股股东集体享受股利利益的股份；合作股是指设立公司时由集体财产折股后分配给股东的股份，合作股根据户籍关系在村民或村民小组之间进行分配。

随着集体土地价值的显化，集体经济在土地资本化过程中更扮演着越来越重要的角色。集体经济组织通过集体土地资源的合作开发和自主经营，逐步发展、壮大成为以出租物业为主的经济实体，并将土地收益不断地投入到新的土地开发之中，形成了“以地生财”的循环发展模式。

综上所述，土地集体所有制在深圳没有消失，相反，这种土地制度安排更加规范：所有权的性质更加明确、所有权主体更加到位、所有权的权能更加完整②。同时，市政府的城市规划政策在这些地区很难落实，一方面，作为规划政策执行者的村委会是村民自治组织，任何负责人都必须为其选民负责，他们很难拂逆村民的想法，甚至很多村官就是抢建小产权房的带头人；另一方面，这些地区建设用地开发强度太大，在特区内已无空地可以置换的情况下，很难达到改善城市环境的要求。

不难看出，构成小产权房的四个内在规定性在深圳市是确定存在的，因而，深圳市要处理的违法建筑的确是属于小产权房。那么，在当前的理论和实践中，深圳小产权房的转正是个特例，但它并不是我们理解的偏差，它必将对其他地区的类似问题的解决产生深远的影响。

二、“小产权房”问题的解决是深圳城市化进程的继续

1.城市化进程中深圳“小产权房”问题的由来及现状

上世纪80年代中期，由于政策资金不到位以及村民们不愿意放弃旧村，政府当时的旧村改造计划没能实现。90年代原住民掀起第一波抢建风潮，当时的宅基地标准的规定荡然无存。2001年，深圳市出台“两规”，将小产权房合法与否的界限定在1999年3月5日，希望藉此解决小产权房问题。由于政府未对全市小产权房进行普查登记建立档案，这更引发了深圳史上最强的一次抢建高潮。2004年，深圳市实现全面城市化，并将所有土地纳入深圳全市统一土地储备管理。但是，深圳小产权房问题并未因此真正解决。历次抢建改建风潮使得小产权房问题积重难返：一是产权困境。如果承认小产权房，则鼓励了违法行为，会引起新的抢建，而且城市环境也不允许；如果不承认其产权，考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性，对该部分小产权房难以强制拆除；二是拆迁补偿困境。大量小产权房面积大，建筑成本高，每年还可以为村民带来相当可观的租售收益。要么村民提出的补偿安置数额巨大，要么村民对拆迁普遍抵触。

调查显示，随着小产权房最近两年大批建设，小产权房在深圳已经脱离了政府建立的商品房交易系统，形成一个完整的地下房地产市场。首先，一些小产权开发商开始绕开政府，自己发放房产证：不仅有开发商编的房产证号，同时也标上了使用年限为50年；其次，为了保证买房人的利益，交易中引入律师见证；最后，部分楼盘还实现了小产权房交易的分期付款。

2.“小产权房”：深圳城市化健康发展必须解决的问题

小产权房的自发运行对深圳的城市化发展已经和正在产生巨大面的负面影响：

第一，小产权房盲目建设已经影响城深圳市的功能布局。城市的发展建设是一盘棋统筹，各项功能用地配比和关联要遵循科学规律，相关建设必须通过建设用地规划许可和建设工程规划许可等行政程序加以保证。在深圳，小产权房虽然承担了部分城市功能，解决了部分中低收入阶层的住房问题，但却游离于城市规划管理之外，已经而且必将越来越影响城市功能布局。以铁岗—石岩水库水源保护区为例，该区受规划控制及《深圳市经济特区饮用水源保护条例》限制的总而积为108.36K m2，但区内非农建设用地和小产权房总量分别达到8.42K m2和151万m2，在建设规模上相当于内地一个小型城市，这对水库的水质及周边环境造成严重破坏。

第二，小产权房蕴含的风险越来越成为影响深圳市社会稳定的重要隐患。购房者如果购买了小产权房,主要面临两大风险：政策风险和法律风险。一方面，未来如涉及到道路、市政等规划变更,政府要对该片土地进行征收,只能对土地的实际所有人——

—当地村社做出补偿,而不对购房者进行补偿，此即政策风险；另一方面，小产权房面临一系列法律风险：拿不到国家房产部门发放的房屋所有权证、房屋不能进行正常流转、没有房屋质量的售后保证等问题。2007年，深圳市国土局所作的住宅调查显示，深圳小产权房超过35万栋，总建筑面积约1.2亿m2，占全市住房总量的49%，这两年，深圳小产权房的建设明显加速，所以深圳集资建的小产权房数量可能要达到50万套以上。而这样巨量的小产权房建设、销售、交易和转让均处于无政府状态。因此，深圳的小产权

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