我国分税制的不足——财政法

我国分税制的不足

——中央、地方分配的不均衡

分税制财政管理体制，简称分税制，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。

1994年，中国开始实行“分税制”，对税收的征管和支配在中央和地方各级政府之间实行明确分工。这是建国以来规模最大、范围最广、影响最深的一次整体性和结构性税制改革。分税制按照税种划分各级政府的收入，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税，将适合地方征管的税种划为地方税，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税。它还依照各级政府的事权划分确立了支出标准。中央财政主要承担下列方面所需的支出：国家安全、外交与中央国家机关运转，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控，并发展由中央直接调控的事业。地方财政则主要承担本地区政权机关所需支出，以及本地区经济与事业发展所需支出。

分税制又在划分中央财政收入与地方财政收入的基础上，相应地调整了政府间财政转移支付数量和形式，除保留原体制下中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央财政对地方财政的税收返还制度。

分税制增强了政府总体的财政筹资功能，调动了地方政府开辟财源、严格征管的积极性，遏制了财政收入占GDP比重连年下滑的趋势。1994以后的几年里，公共收入稳步增长。工商税每年保持20%左右的增长，高于同期国民生产总值（GNP）的增长（但低于GDP的增长速度）。地方政府逐步具备了自己稳定的税种和财政收入来源，由地方支配的税收比例也逐渐扩大。地方税收占全国税收总额的比例已达45%。加上中央对地方的税收返还以及大量归地方支配的预算外和制度外收入，地方政府以各种形式实际支配的公共财力要远远大于中央政府。

但是，分税制要求各级政府应在事权划分的基础上来确定各自的支出范围，使事权划分与支出范围相一致并和财力相适应。但这次分税制改革在地方政府财政收入大量上解中央之后，中央与地方之间的事权划分与旧体制基本相同。从原则上讲，中央政府与地方政府的事权应该很清楚，如国防、外交、国家行政事业单位经费支出以及调控宏观经济和平衡地区经济发展等由中央政府负责；地区公共服务和一般社会管理事务由地方政府负担。但在现行分税制运行中，仍沿用过去行政管理体制和计划经济体制的习惯做法，中央政府一方面包揽过多，经常是“上面请客，下面出钱”，越俎代庖的事情相当普遍；另一方面该管的事又没管好，如九年义务教育等。而地方政府在财政收入大幅度上解中央后，职能、职责范围几乎丝毫未变，使其财力与事权及支出范围极不相称。这样必然导致中央与地方财力不清、事权与财权不相适应。从根本上说，也就不可能较为彻底地理顺中央与地方之间的财政分配关系。

我国分税制中中央地方的分权还存在以下几个方面的问题：

（一）税制结构体系尚不完善。

首先，中央与地方的税收划分格局有待于进一步调整。1994年的分税制改革中，将18个税种划归地方，初步形成了中央税体系和地方税体系，然而，在收入划分上，对一些税种功能作用的发挥注重不够，出现了部分税种的特性与所属政府级次的职能特点相背离的现象；在按税种划分收入的同时还保留了按行业或行政隶属关系划分收入的不规范方式，如企业所得税和营业税、城市维护建设税等，与我国的市场化改革方向不符。其次，地方税体系中缺乏有效的主体税种，难以获得稳定的收入来源。而且，1994年的税制改革侧重于流转税和所得税，对地方税的触动不大，一些地方税的税种老化，有待于通过继续推进税制改革来加以完善。此外，地方各级政府间的纵向税制结构体系尚未建立起来，应根据地方各级政

府的职能特点科学地进行税种配置。

（二）管理体制过于集中。

1994年的分税制改革中主要着眼于收入的划分，在地方税税权方面的举措很小，尚未作出全面的规范。我国目前税收立法权和政策制定权仍然集中于中央。中央仍控制了地方税收的制定权、解释权、税目的决定权和税率的调整权，地方仅负责税的征收。地方政府的事权范围相对较大，但财政范围相对较小。在实践中暴露出了许多弊端：地方政府没有税收立法权，不利于地方政府开辟新税源，组织财政收入；地方政府因缺乏必要的税收管理权而无法灵活运用税收手段调节地区经济；税权过分集中使地方政府求助于收费的形式来筹集收入，扰乱了分配秩序，因而也不利于规范地方政府的分配行为。

中央控制固然有助于防止地方政府的横征暴敛，但同时也阻碍了地方通过适当征税来满足自己的需要。毕竟，该收的税还是得收，否则地方政府只有诉诸法外手段来满足治理的基本需求。中央对地方的税权控制直接助长了中国地方政府的非税财政手段，而在缺乏民主政治制衡的环境下，非税财政手段很容易流变为任意侵犯农民利益、增添农民负担的苛捐杂税。（三）地方税的收入规模偏低，不利于地方政府有效实现其职能。

适度的地方税收入规模是分税制体制顺利实施的基本保证，只有当地方税收入在地方财政收入中占优势地位，能够满足地方政府财政支出的较大部分时，才能够保证分税制体制的稳定性和有效性。从现实情况看，尽管我国的地方税收入在全国税收总额中已占有一定的比重，但满足地方政府财政支出的程度并不高。地方政府的大部分财政收入仍然来自于中央转移支付资金的返还和共享税中的地方分成。这说明我国的地方税收入规模偏低，既不符合分税制体制的要求，也不能满足现实的支出需要，不利于地方政府有效实现其职能。

各级政府有自己的主体收入，用自己的财力办自己的事情，是分税制财政体制正常运行的基本要求。否则，地方政府就会逐步增强对上级政府的依赖。依赖不断增强和上移的必然结果，是分税制财政体制逐步转化和变质为高度集中的财政体制，分税制财政体制自然消亡，地方增收节支的积极性转化为“跑上”的积极性。因此，完善分税制财政体制，解决基层财政的实际困难，核心是确立一级财政，就要使这级财政有能够基本满足自己需要的自主财力，在辅之少量的转移支付财力的情况下，做到自己的事情自己办。

针对实践中出现的这些问题，许多专家在结合我国实情与外国分税制经验的基础上提出了许多新的想法，其中有些学者开始尝试“打破财权与事权整体统—”：谷义和秦家顺较早的提出了“事权以地方为主，财权以中央为主”说法；杨斌认为“我国分税制进—步发展的方向”是“非对称型分税制”；徐康宁明确阐述了“税权与事权非对称分税制”概念。他们提出我国的财税体制既要保证中央有较强的宏观控制能力，又要充分调动地方积极性，因此，我国分税制必须“中央地方兼顾”。非对称分税制模式将是实现中央地方兼顾的一种理想途径，不过，其形成的改革过程必然是渐进式的。

非对称分税制模式需要通过以下几个方面的改革逐步形成：

1、明确界定政府事权。随着计划经济体制转向市场经济体制，政府经济职能应从包揽企业经营活动中退出，而主要体现在弥补“市场失灵”上，划清政府与企业的事权界线；中央与地方之间要明确职责范围，各级政府事权的划分必须在法律上给予明确。

2、合理划分各级财政支出范围。财政支出的划分应以事权的划分为基础，而且，财政支出财力应区分初始财力和最终财力两个概念，而“财权与事权统—”中的财权应就是指最终财力使用权，使“财权与事权统一”原则的含义明确化、科学化。

3、完善政府间转移支付制度。对非对称型分税制下，地方初始财力与事权不对等的缺口只有通过中央对地方的转移支付来弥补，才能实现地方最终财力与事权的平衡。这种转移支付不同于“抽肥补瘦”和“统收统支”，税收返还也不是严格意义的转移支付。为适应规范化分税制的要求，现行转移支付制度在规模和形式两个方面都应进一步改革。