分税制存在的问题及对策

论分税制存在的问题与对策

王辽海

（中南财经政法大学金融学院投资系湖北武汉430073）

摘要：

20世纪80-90年代初，中央财政陷入危机。财政收入占GDP比重和中央财政收入占整个财政收入的比重迅速下降。危机之下，一场影响深远的分税制改革在中国拉开序幕。分税制作为一种财政体制，起到了相应的积极作用。然而，由于其本身存在着弊端与不足，也限制着财政体系的发展和完善。本文将从两大方面剖析分税制存在的问题并提出对策：（一），地方财政迅速增长与基层财政困难；（二）地区间财政能力差距扩大。

关键词i：分税制；财政体制；地方财政；税体

一、前言

分税制是指在合理划分各级政府事权范围的基础上，主要按税种来划分各级政府的预算收入，各级预算相对独立，自求平衡，各级次间和地区间的差别通过转移支付制度进行调节，并辅之以补助制的预算管理体制模式，是符合市场经济原则的一项财政体制的改革。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。

所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。

1994年，我国实行分税制改革后，搭建了市场经济条件下中央与地方财政分配关系的基本制度框架。在分税制接下来十余年的运行过程中，这个体制框架发挥出了一系列的正面效应，同时也逐渐显露和积累了一些问题。

二、分税制在运行中存在的问题

分税制在运行过程中凸显的问题颇多，而地方财政迅速增长与基层财政困难和地区间财政能力差距夸大则是两大突出问题。

（一）地方财政迅速增长与基层财政困难。

图1 2000-2005某地地方财政收入增长图

自1994年我国分税制财政体制改革后，地方财政收入快速增长。1994年地方财政收入为2311亿元，而2002年地方财政本级收入达到8524亿元，为1994年的3.7倍，年均增长率17.9%。

然而与此同时，全国许多地方县乡政府的财政困难日益加剧，工资拖欠普遍、财政赤字扩大、财政风险膨胀、实际债务负担沉重。

在全国2470个县级单位，超过40%的是赤字，地方不能发行债券，只好向其他途径借贷或者拖欠工资。以河北为例，1998年累计欠发公教人员工资9.66亿元，1999年欠发3.41亿元，2000年1-8月新欠4.33亿元，累计欠款17.2亿元。2000年底，安徽省30多个县级单位拖欠工资累计14.4亿元。据估计，平均每个村有20万元赤字，村级共1483亿元赤字。乡村两级赤字达3259亿元。

为何地方财政会出现如此严重的困难？其主要原因有：

（1）财政管理体制不合理，事权与财权划分不对称。

1994年实行分税制以来，中央与地方在事权划分上还存在界限模糊不清的问题，税种的划分还存在不尽合理的地方，税种返还仍有包干因素，市县乡三级分税制体制形同虚设。乡镇任然采用各种形式的包干体制。乡镇作为一级政府主题，却并未称为真正的一级财政。目前大多数乡镇没有独立预算，基层财政承担任务杂而广，与其收入能力不相称。而财政困难的根本原因，正是在于乡镇政府作为一级政府无法全面行使职能以及分税制体制在财权与事权划分方面没有取得明显进步，财权划分与事权划分出现背离格局。

（2）政府层次臃肿，基层政府缺乏主体税种。

在分税制体制中，主要税种基本掌握在上级中，基层财政体制没有主体税种，划归在基层的都是税源小、分散的税种。如特产税、契税、耕地占用税等。这部分税收收到国家各种政策制约，收入规模增长缓慢，进而制约了乡镇财政收入。对于税种分散数量小的，会造成征收困难，征收成本升高，乡镇财政净收入增长缓慢。

中国实行的是五级政府层次。第一级是中央政府;第二级是31个省、自治区和直辖市(不包括香港、澳门和台湾地区) ; 第三级是331个地级行政单位; 第四级是2109个县级行政单位; 第五级是44741个乡镇级行政单位。从80 年代以来,又专门设置了16个划单列市,相当于副省级单位。这使得中国行政体系关系复杂，在同一个政治体制框架下的财政体制带来极大难度。据统计，1978——2005年期间，我国行政管理支出呈大幅增长之势，年平均增长19.4%，大大高于同期GDP年平均9.9%的增长速度，行政管理支出占政府财政支出的比例由4.8%提高到17.9%，增加近四倍。2007年我国一般公共服务支出达8514.24亿元我国省一下的分税制财政体制五花八门，各地不一，如有的安排了复杂易变的分享，有的干脆实行包干制，这与分税制体制有着较大的距离。

（二）地区间财政能力差距扩大。

在分税制体制下，尽管中央政府加大了地方政府的转移致富力度，但地区间财政能力差距仍然出现了日益扩大的趋势。如下图。

地区间财政能力差距扩大主要是由于我国现行的转移支付制度不完善，支付资金分配不科学、不合理、不公平。其表现为：税收返还和体制上解（补助）的数额由基数法来确定，专

项拨款有不少也变成了用基数法分配，只能增不能减，基数中包含了过去体制中的不合理因素，而且在逐年滚动的过程中，不合理因素继续扩大。分配透明度低。补助分配缺乏依据，具有较大随意性。过渡期转移支付不足。该种不住考虑了一定的因素按公式分配，真正具有均衡拨款性质，但受到转移支付方式限制，实施力度很小。

三、完善分税制的建议与构想

针对以上提出的分税制存在的问题，进一步完善分税制财政体制应从一下几个方面入手：（一）合理配置税种，明确划分各级政府财权。

地方主体税种是指在地方税收体系中处于主导地位，发挥着主要收入功能和调节功能的税种。

作为地方税的主体税种, 必须具有不同于一般地方税种的特点：( 1) 税基具有非流动性；( 2) 基于利益原则课征；( 3) 由地方征管效率较高;；( 4) 收入不易发生周期性波动；( 5) 税基较广，税收规模较大；( 6) 具有适度的弹性。

确立我国的主体税种的思路哪一种或哪几种税作为地方税的主体税种，目前理论界有以下几种具体方案：

以营业税与企业所得税为地方税主体税种;；以营业税和个人所得税为地方税主体税种；以营业税、企业所得税和个人所得税为地方税主体税种；以财产税和个人所得税或企业所得税作为地方税主体税种。上述几种观点的共同点是都主张以双主体税种结构组成我国地方税种。我国地方税主体税种的选择应考虑以下因素：符合地方税主体税种选择的原则、我国经济发展水平、我国税制改革的方向等因素。

（二）转变政府职能。

按照公共财政体制的要求转变财政职能。在市场经济条件下，我们必须明确政府应该干什么，不应该干什么。对于市场机制能解决的问题，政府就应该抽身而退。对于市场不能解决的问题，如满足社会公共需要的公共服务，市场失灵下的产品分配，政府则要挺身而出积极参与其中，弥补市场经济的缺陷。而政府在市场经济条件下涵盖的职能大致有：

（1）行政管理、国防、外交、治安、立法、司法、监察等国家安全事项。

（2）教育、科技、农业、文化、体育、公共卫生、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事业发展。

（3）水利、交通、能源、市政建设、环保、生态等公益性基础设施建设。

（4）对经济运行进行必要的宏观调控等等。

（三）明确各级政府的事权与财权支出范围。

在明确政府职能基础上，应对各级政府的事权加以划分。属于全国性共同事务的事权，应由中央政府决策、承担和管理；属于地方性的事权，应由地方政府决策、承担和管理。除了对中央政府与地方政府间的事权与财权支出范围进行划分，还应对各级政府间的事权与财权支出范围进行界定划分。

根据中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要要承担国家安全、外交、和中央机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及有中央直接管理的事业发展之处。具体包括：国防费、武警经费、外交和援外支出，中央及行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及有中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。

地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费。地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、