分税制对地方财政经济的深远影响

分税制对地方财政经济的深远影响

国务院决定从一九九四年一月一日起改革现行地方财或包干体制，实行分税制财政管理体制，这是我国财政体制的一次重大变革，也是中央与地方利益的一次大调整。分税制实施后，地方的财源结构，收支结构发生了巨大变化，对地方经济发展、财政平衡产生了深远影响。因此，在分税制财政体制下，如何发展地方经济，确保中央与地方财政收入的稳定增长，努力实现地方财政平衡，是摆在各级地方财政面前的重要研究课题。本文拟就这一问题作一探讨和研究。

一、分税制改革的基本经济政策意图及其走势

（一）、分税制改革的主要内容。这次分税制改革是以分税、分征、分管、中央集中增量为主要特征，其要点可以想概括为：（1）实行分税制与税制改革同步进行，税制改革的要点是：一是统一内资企业所得税并建立统一的个人所得税制。二是建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制度。三是开征房地产增值税、证券交易税、遗产与赠与税，扩大资源税征收范围，改革城市维护建设税等。（2）在税制改革的基础上把税收分为中央税、地方税和中央与地方共享税，并分别建立国税局和地方税务局进行征收o (3)采用基数法，即以1993年收入实绩为基数，确定中央对地方的税收返还基数，保证地方现有既得财力不受影响。并明确，今后要逐年增如中央财政收入，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，同时，按增量逐年增加补助给地方 (即按消费税和增值税增长比例1：0.3作为增量划拨给地方，中央得70%，地方得30%)，逐步建立转移支付制度。 (4)进一步明确中央与地方的事权，划分中央财政与地方财政各自所承担的支出范围，建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。

（二）分税制改革方案的基本经济政策意图。今年出台的分现制方案尽管受某些因素的制约而带有一定的过渡性特点，但总体来看，其经济政策导向是极为正确和鲜明的，这里主要包括:

1、引导地方在发展经济过程中兼顾速度、结构和效益，特别是注重提高经济质量和企业效益，目的是把我国经济发展尽快地转到以经济效益为中心的轨道上来。长期以来，我国经济发展重速度、轻效益的痼疾为何久治不愈呢?主要原因有两个：一是行政考核机制的驱使，使得地方党政领导自然地优先选择外延扩张型经济发展模式。二是利益机制的驱使。原体制下，地方财政超包全留，因而，许多行业尽管税大利小，甚至亏损，但由于税大，以税补亏尚有很多财政利益可得，所以仍要千方百计地加快发展。正因为上述两种机制共同起作用，就使得以提商经济效益为中心的经济发展战略思想长期以来难以实施。今年出台实施的分税制方案，把直接依托于经济外延增长的增值税作为共享税，按75%的比例大头划给中央；把对部分行业征收的消费税全部划为中央税。一方面，给地方谋求加快经济发展保留一定的财政利益激励，对地方督促和帮助企业提高经济效益给予了极大的财政利益诱导；另一

方面，在总体上又对地方偏重速度型发展给了一定限制，对盲目追求高速度发展进行釜底抽薪。一抑一扬，目标是把地方发展经济的注重点引导到同一个方向，即狠抓提高经济质量和企业效益，在此基础上谋求经济的尽快增长。

2、鼓励地方大为发展第一产业和第三产业，目的在于巩固农业基础，提高第三产业的比重，在前进中实现国家产业结构的合理化和高级化。原来一揽子包干式的财政体制下，由于地方财政收入范围大，其中，从第二产业征收的流转税占了大头，致使来自第一和第三产业的税收在地方财政收入中所占比重较低，因而不足以充分调动地方加快这两大产业发展的积极性。与此不同，今年出台的分税制方案，在把第二产业和商品流通环节缴纳的主要流转税收入大部分集中到中央的前提下，将包括农牧业税，农业特产税，屠宰税，营业税，房产税，契税，车船使用税，资源税等划为地方税，这种调整显然是为了诱导地方重视加快第一产业和第三产业的发展，以利实现国家调整三大产业比例关系的目标。

3、促进地方加强对城镇土地，农村耕地和国有土地转让，房地产交易的管理，节约使用土地，防止国有土地资源权益的流失。为了从财政利益机制上强化地方政府对土地资源及其收入管理的关心程度，今年出台的分税制方案把土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税连同土地使用权有偿转让收入全部划归地方固定收入，其政策意图是极为明显的。

4、抑制地方过多地发展烟酒业，高耗能产品，高档奢侈品和金融性企业，引导经济资源的合理配置，节约利用不可再生资源，防止金融领域的过度竞争。今年出台的分税制方案，在对烟、酒、化妆品、小汽车等11类产品加征消费税的基础上，把消费税和地方及外资金融性企业所得税划归中央收入，即从1994年起其新增长的部分地方将无利可得，这实际上是告诚地方，今后不要再积极促进这些行业的发展，从而有效地配合了有关产业政策的实施。

由以上几个方面可以看出，中央是把分税制及其税种划分作为实施新时期经济发展战略和国家产业政策的重要调控杠杆来自觉运用的，而且政策调节的色彩十分鲜明。一切比较明智的地方党政领导者，对分税制方案所蕴含的这些经济政策意图都会认真地加以分析、研究，并据以对本地原有的经济发展思路和规划进行响应性调整。

（三）分税制改革方案运行走势。分税制，涉及到政府间、地区间上下左右的财力再分配，再调整，关系到各方经济利益，因此这次分税制坚持了改革的彻底性与渐进性相结合的原则。本着这原则，实行彻底的分税制可能大体分三个步骤进行：

第一步：建立分税制的框架，实行初步的分税制。初步的分税制，即今年出台的体制，是一个不完全的分税制，它是在维持原有利益格局的基础上，实行新老体制双轨运行，仅就增量部分按分税制方法进行财力分配，它只是分税制一个雏形。实行这种分税制的主要目的是：在近期内按照分税制的原则和要求建立起一个框架，形成一个机制，为今后分税制改革的推行和深化奠定基础。

第二步：健全区域利益调节机制，进一步充实分税制内容。第二步改革的主要目的，就

是按照分税制的要求，着眼于调整利益格局，充实分税的实质内容。具体讲，最主要的就是实施转移支付制度，并在实行转移支付制度中逐步推行支出计算的因素法，解决地区贫富差距扩大的问题，体现国家的宏观调控政策。同时，在财政法制建设，征管队伍建设，财源建设等各方面为分税制改革的进一步深化创造条件，为由初步分税制转变为彻底分税制，完成“量的积累”。

第三步：清除旧体制造留下的弊端，实行彻底的分税制。这一步改革，将进一步理顺关系，完善制度，规范责权利，清除旧体制遗留下的弊端，把收入分成制度改为分税分率征收制度，按照客观、科学、规范的要求，全面推行因素法，使之真正达到彻底分税制的要求。

二、分税制对地方财政经济的深远影响

（一）分税制对地方财政的影响表现在收支两个方面。

1、分税制后中央加强宏观调控，地方财源相对孩少，财力要净减少一块。比如省市最近调增某县增值税任务785万元，按原体制计算，这块收入纯属于超包收入，应全部留给地方，而实行新体制后，县财政只得31.25%，即 245万元，净减少财力540万元。

2、分税制把增幅较高的增值税大头由中央集中，把以往不被重视的涉农、零星税列为地方财政的固定收入，迫使地方税收征管工作重心转移。由于这些税种税源分散，计征困难，课税对象复杂多样，增长潜力不大，不稳定性强，有些税种如农业税固定不变，有些税种甚至呈萎缩下降趋势，势必加大了收入征管工作的难度。但是分税制后，为了适应支出增长的需要，这类税收必然成为地方财税部门培养和征收的重点。

3、分税制把外商投资企业和外商企业所得税列为地方固定收入，把资源税的大部分列为地方财政收入，因此，发挥本地资源优势，积极寻引进外资，扩大对外经济技术合作，拓宽国内、国际市场应成为地方经济主管部门和财政部门的工作重点。

4、分税制并未解决原体制中基数不合理和地方财政赤字等历史问题。分税制规定，计算中央与地方收入的上划、下划以1993年财政决算为基础，不处理任何遗留问题，这样一来，地方财政赤字，潜亏挂账、欠退欠补等何题，要靠自已消化，财政困难地区将难以为继，资金调度将更加困难。

5、分税制后地方财政收支矛盾更加尖锐。分税制一方面使地方现有财力相对减少，在企业效益普遍不高的情况下，增量也是有限的。另一方面，中央出口了，地方出票了的矛盾仍难以杜绝，仅公务员工资制度改革，当年增长财力根本无法弥补这一增支缺口，收支矛盾越来越尖锐。

（二）分税制对地方经济和企业的影响

1、分税制改革方案的实施，使地方经济结构也将发生显著变化，突出表现在：(1)第二产业的结构将进一步优化，资源配置将向高技术合量，高效益的产品转移，工业企业产品结构将进一步趋于合理，内涵扩大再生产之路将越来越被地方所重视。（2）第三产业将成为今后地方经济发展的主角，因为分税制后，地方财政固定收入的增加将主要依赖于第三产业