地方政府公共政策执行中的失范现象及其对策

前沿 2006年第11期

地方政府公共政策

执行中的失范现象及其对策

吴根平*

(徐州市行政学院 江苏徐州 221009)

[提 要]政府公共管理的有效运行,既依赖于公共政策制定的科学化程度,更主要依赖于地方政府公共政策执行中的有效程度。本文着重指出了我国目前地方政府公共政策执行中的失范现象,分析了失范

的原因并提出了防范对策。

[关键词]地方政策 公共政策执行 失范 对策

[中图分类号]D67 [文献标识码]A [文章编号]1009 8267[2006]11 0181 04

政府作为公共政策的主体,其活动始终围绕着公共政策的制定与执行展开。公共政策目标的实现既依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策,更有赖于地方政府的有效政策执行。公共政策执行就是指公共政策主体将公共政策付诸实施的实践过程。在公共政策执行的实际过程中,政策执行主体自身的态度、素质和能力等因素都会影响公共政策的有效执行。美国学者托马斯 史密斯也认为,在政策执行过程中,有四个因素至关重要,即理想化的政策、政策环境、目标群体和执行机构。人们往往强调公共政策的制定过程,轻视公共政策的执行过程。从20世纪60年代,世界各国普遍重视公共政策的执行,威尔逊曾经说过: 执行一项政策要比制定一项政策困难得多 。美国政策学家艾利莉指出: 在实现政策目标的过程中,方案的确定只占10%,而其余的90%取决于执行。 [1]

一、地方政府公共政策执行中的失范现象

1、政策敷衍 形式主义 。公共政策执行者在执行中只做表面应付,并未采取可操作性的具体措施,在组织、人员、资金等方面没有真正到位。只制订象征性的执行措施,或执行起来虎头蛇尾、前紧后松、敷衍塞责,使严肃的政令在形形色色的花架子下变成一纸空文。

2、政策附加 土政策 。公共政策在执行过程中被加进原来政策所没有的内容,使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求,从而使原政策不能到位,导致政策扩大化。

3、政策损缺 断章取义 。公共政策执行部门对上级或中央的政策选择性执行,断章取义,各取所需,使一个完整的政策在执行中没有完全贯彻落实,使政策内容残缺不全,从而政策的整体功能得不到发挥。

4、政策歪曲 政策曲解 。公共政策执行者在传达和执行中对政策精神实质或部分内容有意曲解,利用政策的某些抽象性,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。

5、政策抵制 上有政策,下有对策 。这实际上是钻政策的空子。公共政策执行者有意不执行或变相不执

*[作者简介]吴根平(1970-),江苏邳州人,公共管理硕士,讲师职称。现供职于江苏省徐州市行政学院。研究方向;公共管理理论,公共政策研究。

行上级或中央政策,这是执行者主观上、行动上反对政策的一种表现,损害公共政策的严肃性和权威性。

二、地方政府公共政策执行中的失范现象原因分析

公共政策执行是一项复杂的社会实践,因而政策实施中的失范原因也较复杂。在假定政策正确的条件下,公共政策执行失范的主要原因在于:在利益关系上政策调控对象对利益分配的不满和抵制,在体制上主要是政策运行机制的不健全,在客观情势上主要是执行者素质缺陷、政策执行资源不足等。具体说是以下几个原因:

1、利益冲突导致政策执行失范。公共政策制定的过程就是对社会价值、利益进行权威性分配的过程,公共政策的实质是对社会利益结构的调整和规范,促进整个社会快速稳定健康发展,代表和维护一种整体利益、长远利益或国家利益。在利益多元化情况下,不同的利益主体存在着利益差异和不同的利益取向,而公共政策无法使不同阶层和个人、不同地域和部门的利益都得到表达和满足。因此,整体利益、区域利益、群体利益、个人利益的差别的客观存在决定了公共政策执行失范的可能性,存在政策执行者、目标群体敷衍、歪曲、抵制政策的内在冲动。其中,地方政府执行政策和中央政府制定政策在利益上的冲突是政策执行失范的主要原因之一。公共政策一般为整体利益或国家利益而制定,而执行者往往从局部利益或个人利益角度对待政策。政府机关和公职人员带有 经济人 的性质,具有自利性,他们不能时时真正代表社会利益,一旦他们按自己的原则行事,就会使公共政策偏离预期目标。政策执行所需中间环节越多,意味着不同层次区域利益发生冲突的概率越大,政策执行中经受的利益 过滤 次数越多,执行中政策失范的可能性越大。另外,政策目标群体是否服从政策是政策执行顺利与否的重要原因。目标群体泛指公共政策对其利益和行为重新调整的群体即政策所指向的对象团体。当政策损及一部分目标群体的利益时,就会遭到这部分人的抵制,特别是在政策执行者兼执行者和目标群体双重角色的情形下,执行者感到区域利益或个人利益受损时,就会以各种借口,利用手中的权力保护狭隘的局部利益或自身利益,置整体利益或国家利益而不顾。

2、公共政策运行机制不健全。政策运行机制是完成整个政策生命过程的载体,是在组织和领导体制基础上通过权力的划分和配置实现政策制定、执行、监控的有机整体。我国公共政策执行失范从体制上说主要是政策执行机制和政策监督机制不完善,而这两大机制上的弊端宏观上体现在政治体制尤其是行政体制上。目前,我国政治体制改革尚未完成,新型的行政体制尚未建立,政策制定、执行、监控没有形成既相互耦合又相对独立的运作机制,政策制定缺乏科学化、民主化程序,政策执行不力,政策监控软弱。机构重叠使政出多门和多头管理,难以明确具体的政策执行机关,常导致政策执行阻塞和断档;机构职责不清使政策执行机关互相推诿,从而出现政策执行敷衍或执行中断;执行机构间缺乏沟通协调使政策目标得不到合理分解和整合,不能迅速、准确地传递、实施,政策阻塞难以避免;政策执行中缺乏必要的监督和法制约束,使政策执行情况得不到及时检查,对造成政策失范者缺乏严厉惩处,从而使政策执行中的失范得不到及时防治和纠正;党政不分有时使政策之间发生抵触,政策执行力削弱。

政策执行机构的管理缺陷具体表现为:(1)组织结构的不合理。政策执行机构的不合理结构将直接影响其功能的运行、效用的发挥,许多政策执行失范的产生都可以在组织结构上找到原因。按业务工作性质、地区或功能划分的不同部门之间的协调与否,决定政策执行的综合效益或效率。组织结构内部的权力结构的不同,会影响政策实施的效力。标准作业程序能否适应政策需要,会影响政策实施的效果。(2)领导的管理水平低。政策执行机构的领导者的领导方法、领导能力、领导艺术,对政策执行任务的完成起着关键的作用;没有较高管理水平的领导,势必影响管理中的计划、组织、指挥、协调和控制的各个环节的作用,势必影响政策的实施,导致政策执行失范的产生。

(3)执行机构中的沟通和协调不畅。执行机构与各部门之间、不同部门之间、执行人员之间,在分工合作的过程中发生误会和矛盾是常有的事,为了使整个执行机构和全体人员统一行动、互相配合,朝着预定的目标前进,就需要有不断的沟通和协调。(4)缺乏健全的规章制度。无规矩不能成方圆,没有健全的规章制度对政策执行者及其行动进行适当的约束和指导,就不可能产生良好的政策效果。健全的规章制度使政策执行的行为得到强有力的约束,为政策执行失范的产生起到很好的防范作用。

3、中国政策执行控制力削弱。中央宏观公共政策在执行中的失范,失范的发源地在地方政府执行机关。中央是国家宏观公共政策的制定者,因而是最高和最有权威的政策施控主体,其施控力和权威直接决定着公共政策的有效执行。我国现行的高度集中的集权组织模式,即五级政府管理模式,层次过多,信息反馈不畅,导致中央对地方的控制力被削弱,这是宏观公共政策失范的一个重要原因。自八十年代初以来,我国经济体制和政治体制改革的主要