行政诉讼司法建议制度研究述评

第28卷第1期江苏警官学院学报Vol.28No.1 2013年1月JOURNAL OF JIANGSU POLICE OFFICER COLLEGE Jan.2013·行政法民商法研究·

行政诉讼司法建议制度研究述评

吴欢

摘要：行政诉讼司法建议制度在我国行政法学研究中处于边缘化的地位，但在行政审判实践中却有中心化的趋势，在行政纠纷解决中具有重要功能。我国有关行政诉讼司法建议的研究，起步早，成果不多，实证研究较少，但不乏高质量成果。我国应进一步完善行政诉讼司法建议制度，在行政诉讼法中明确行政诉讼司法建议，建立行政诉讼司法建议法治化运作的各种机制，同时加强对行政诉讼司法建议制度的研究，从经验事实中提炼出行政诉讼司法建议制度的理论模型，进而为行政诉讼司法建议制度法治化发展提供有益参考，应为行政诉讼司法建议研究具有学术价值和创造性意义的方向。

关键词：行政诉讼司法建议行政诉讼行政法学

中图分类号：D925.3文献标志码：B文章编号：1672-1020(2013)01-0032-08

一、问题的提出

“行政诉讼司法建议是指，人民法院对在行政审判活动中发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关国家行政机关提出建议要求其予以处理的活动。”①这是到目前为止对行政诉讼司法建议较为科学和适当的一个定义。但是，科学而适当的定义只是学术研究的开端而不是终点，鉴于行政诉讼司法建议在理论和实践中截然相反的境遇，以及这一制度在我国行政纠纷解决中的特殊意义，行政法学研究必须认真对待行政诉讼司法建议。

（一）行政法学研究中的行政诉讼司法建议

在笔者目前所见的较有代表性的教材中，行政诉讼司法建议基本上是难见踪影的，不仅在章节安排上难有一席之地，甚至连附带性提及都比较少见。这些教材甚至包括部分专著在行政诉讼部分关注的重点都是各种“类型化”的行政诉讼判决。②在中国知网期刊全文数据库、硕博论文数据库、重要会议数据库和报刊全文数据库检索中，笔者发现，以“司法建议”一词为主题的研究文献近150篇，剔除与“司法建议”真实含义无关的只有20余篇，而涉及行政诉讼的不到10篇。尽管这不到10篇的

基金项目：杭州师范大学“法治中国化研究基金项目”课题，项目编号：乙A04。

收稿日期：2012-12-09

作者简介：吴欢（1986-），男，湖北红安人，汉族，浙江大学光华法学院2012级博士研究生，杭州师范大学法治中国化研究中心兼职研究员，主要研究宪法行政法学、宪法史学，杭州，350008。

①章志远：《我国行政诉讼司法建议制度之研究》，《法商研究》2011年第2期。

②应松年：《行政法与行政诉讼法学》，中国人民大学出版社2009年版；姜明安：《行政法与行政诉讼法学》，北京大学出版社2011年版。

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专题论文中不乏上乘之作，但综合教材、专著和期刊等方面的情况来看，大部分行政法学研究者似乎更多地关注于行政诉讼判决类型化的理论构建，而将司法建议视为不入流的末技，也即行政诉讼司法建议研究在当下行政法学研究中处于边缘化的地位。

（二）行政审判实践中的行政诉讼司法建议

司法建议制度是一项中国特色的司法制度，在行政诉讼制度建立之前就在司法实践中存在并发挥作用。行政诉讼制度建立以后，行政诉讼司法建议仍然在司法实践中发挥着补充行政诉讼判决不足的巨大功能。21世纪以来，在和谐社会、能动司法等政治法律话语转换和司法理念更新的背景下，包括行政诉讼司法建议在内的司法建议制度受到司法机关和法官群体的强势推行和强烈欢迎，以至于有学者据此断言中国的司法制度是一种“建议型”司法。①2007年，最高人民法院发出《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务》的通知，代表了最高审判机关对于司法建议的实用主义立场。上行下效，各级地方司法机关和法官个人也将司法建议工作摆到了前所未有的高度。一种直观的感受就是行政诉讼司法建议在当下的行政审判实践中渐有成为“中心工作”之势，甚至存在着“架空”行政诉讼判决的态势。

（三）行政诉讼司法建议在我国行政纠纷解决中的特殊意义

别的国家也存在与行政诉讼司法建议类似的制度②，但从功能上讲只是行政诉讼判决的补充，是成熟化、类型化的行政诉讼判决之外的附带性建议，体现了司法、行政分权和司法审查有限的原则，这是传统行政诉讼理论应有之义。我国行政诉讼司法建议制度来源于刑事和民事诉讼司法建议制度，确立于20世纪80年代末到20世纪90年代初，在21世纪不断得到强化。但是，这一制度在建立之初就呈现出不同于他国行政诉讼司法建议制度的特色，体现在要求司法建议为经济建设保驾护航，为社会治安综合治理出谋划策，在当下司法能动背景下更要求为构建社会主义和谐社会贡献力量。而事实上，行政诉讼司法建议也能够在我国“官本位”思想严重、行政法治化水平较低、行政诉讼判决执行力欠缺的历史和现实条件下，用一种较为委婉而有实效的方式，解决行政纠纷，实现官民和谐。③尽管以司法建议促进甚至代替判决执行违背依法行政和行政法治的基本原理，但是行政诉讼司法建议在行政纠纷解决中起到的巨大现实作用是绝对不容忽视的。

综上所述，行政诉讼司法建议在行政法学研究中处于边缘化地位，在行政审判实践中却有中心化趋势，而且具有解决行政纠纷的强大功能和意义。这一切都要求行政法学研究必须认真对待行政诉讼司法建议，否则难以面对“理论反对实践”的质疑。本文试图认真对待行政诉讼司法建议这一无比鲜活的实践热点和稍嫌边缘的理论瘦地，梳理现有研究成果并进行理论反思。

二、行政诉讼司法建议制度研究现状

必要的学术史回顾是学术诚信的基本要求，也是笔者展开反思的基础和前提。为了更加清晰地展示学术脉络，笔者将有关文献大致以时间和内容为标准，分成若干小类加以说明。

（一）司法建议制度的一般研究

早在我国行政诉讼制度建立之前，司法实务部门就在进行司法建议工作并对其进行理论研究。这些研究为行政诉讼司法建议制度专题研究奠定了基础。这类研究首先集中在20世纪80年代，多以工作经验介绍的形式出现。④最早的三篇文献出现在1982年，如辽宁省复县人民法院介绍了他们从六个

①徐昕：《司法建议制度的改革与建议型司法的转型》，《学习与探索》2011年第2期。

②丁钰：《行政审判中的司法建议制度研究》，苏州大学2010年硕士学位论文。

③这一判断可以从各种媒体报道得到一定程度的证实，尽管媒体报道具有一定的宣传加工的成分。

④这些文献虽类似于媒体宣传，但大部分发表在法学专业期刊。当时处在法治初创期，其具有朴素的研究色彩。

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