最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定

最高人民法院关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定

法释〔2015〕7号

最高人民法院

关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定

（2015年2月2日最高人民法院审判委员会第1643次会议通过）

为了及时有效维护各方当事人的合法权益，维护司法公正，进一步规范民事案件指令再审和再审发回重审，提高审判监督质量和效率，根据《中华人民共和国民事诉讼法》，结合审判实际，制定本规定。

第一条上级人民法院应当严格依照民事诉讼法第二百条等规定审查当事人的再审申请，符合法定条件的，裁定再审。不得因指令再审而降低再审启动标准，也不得因当事人反复申诉将依法不应当再审的案件指令下级人民法院再审。

第二条因当事人申请裁定再审的案件一般应当由裁定再审的人民法院审理。有下列情形之一的，最高人民法院、高级人民法院可以指令原审人民法院再审：

（一）依据民事诉讼法第二百条第（四）项、第（五）项或者第（九）项裁定再审的；

（二）发生法律效力的判决、裁定、调解书是由第一审法院作出的；

（三）当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的；

（四）经审判委员会讨论决定的其他情形。

人民检察院提出抗诉的案件，由接受抗诉的人民法院审理，具有民事诉讼法第二百条第（一）至第（五）项规定情形之一的，可以指令原审人民法院再审。

人民法院依据民事诉讼法第一百九十八条第二款裁定再审的，应当提审。

第三条虽然符合本规定第二条可以指令再审的条件，但有下列情形之一的，应当提审：

（一）原判决、裁定系经原审人民法院再审审理后作出的；

（二）原判决、裁定系经原审人民法院审判委员会讨论作出的；

（三）原审审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的；

（四）原审人民法院对该案无再审管辖权的；

（五）需要统一法律适用或裁量权行使标准的；

（六）其他不宜指令原审人民法院再审的情形。

第四条人民法院按照第二审程序审理再审案件，发现原判决认定基本事实不清的，一般应当通过庭审认定事实后依法作出判决。但原审人民法院未对基本事实进行过审理的，可以裁定撤销原判决，发回重审。原判决认定事实错误的，上级人民法院不得以基本事实不清为由裁定发回重审。

第五条人民法院按照第二审程序审理再审案件，发现第一审人民法院有下列严重违反法定程序情形之一的，可以依照民事诉讼法第一百七十条第一款第（四）项的规定，裁定撤销原判决，发回第一审人民法院重审：

（一）原判决遗漏必须参加诉讼的当事人的；

（二）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼,或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；

（三）未经合法传唤缺席判决，或者违反法律规定剥夺当事人辩论权利的；

（四）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；

（五）原判决、裁定遗漏诉讼请求的。

第六条上级人民法院裁定指令再审、发回重审的，应当在裁定书中阐明指令再审或者发回重审的具体理由。

第七条再审案件应当围绕申请人的再审请求进行审理和裁判。对方当事人在再审庭审辩论终结前也提出再审请求的，应一并审理和裁判。当事人的再审请求超出原审诉讼请求的不予审理，构成另案诉讼的应告知当事人可以提起新的诉讼。

第八条再审发回重审的案件,应当围绕当事人原诉讼请求进行审理。当事人申请变更、增加诉讼请求和提出反诉的，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百五十二条的规定审查决定是否准许。当事人变更其在原审中的诉讼主张、质证及辩论意见的，应说明理由并提交相应的证据，理由不成立或证据不充分的，人民法院不予支持。

第九条各级人民法院对民事案件指令再审和再审发回重审的审判行为，应当严格遵守本规定。违反本规定的，应当依照相关规定追究有关人员的责任。

第十条最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，不再适用。

最高法院审监庭负责人就“关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和再审发回重审若干问题的规定”答记者问

最高人民法院近日发布《关于民事审判监督程序严格依法适用指令再审和发回重审若干问题的规定》（以下简称《规定》），记者就《规定》的相关问题采访了最高人民法院审判监督庭负责人。

限制司法“任性”，维护当事人合法权益

记者：能否请您先介绍一下《规定》起草的背景？

负责人：近年来，对民事申请再审案件启动再审的方式中，指令再审的比例逐年升高，从2007年的20%左右上升到2013年的60%左右，而指令再审案件审理后改判的比例却从33%下降到23%。再审发回重审的比例也逐年升高，从5%上升到15%以上，有的法院再审发回重审的比例甚至超过50%，而过半发回重审案件裁判结果与原先相同或基本相同。因此出现了一些负面评论：当事人认为上下级法院互相推诿、裁判矛盾；下级法院认为上级法院指令再审、发回重审标准不一、质量不高；上级法院认为下级法院有错不纠。这些负面评论，以及个别案件多次发回、反复再审的情况，对司法公信和权威形成了一些负面影响。为解决司法实践中存在的指令再审和发回重审随意性较大的问题，最高人民法院将“严格规范上级法院发回重审和指令再审的条件”作为人民法院“四五”改革的一项重点任务。《规定》是这一改革任务的阶段性成果，主要是通过严格规范民事案件指令再审和再审发回重审的标准，来解决指令再审和再审发回重审的“任性”问题，确保再审程序充分发挥依法纠错功能，及时有效维护各方当事人的合法权益，维护司法公正。

保障再审纠错及时、有效、正确

记者：《规定》在起草时秉持了什么样的精神和原则？

负责人：起草《规定》的一个基本指导思想，就是尽量减少再审纠错功能发挥的制约因素，保障再审纠错及时、有效、正确。具体体现在三个方面：一是坚持启动再审以提审为原则。根据近几年的统计，全国各级法院提审案件再审纠错率（改判、发回、调解比例之和）一般都高出指令再审案件10个百分点，表明提审比指令再审更有利于再审纠错。因此，为提高再审纠错的有效性，《规定》坚持以提审为原则。二是依法从严限定发回重审的适用。再审案件发回重审，全部审理周期少则几年、多则十几年，使法律秩序长期处于不稳定的状态；不当发回重审的案件，增加了当事人的诉讼成本、浪费了司法资源；发回重审后又维持原结果，程序无效“空转”，不仅无助于息诉止争，而且会激化矛盾，增加当事人的不满情绪。《规定》贯彻民事诉讼法修订的相关精神，限制发回重审的随意性，确保纠错的及时性。三是尽量实现纠纷一次性解决。再审程序是特殊的补救程序,其主要职能是依法纠错,故审判监督类案件的审查和审理一般集中于当事人申请所指向的原审差错。但另一方面，再审是最后的审判程序，需要对诉争的矛盾纠纷作最终、实质性的解决，才更可能实现“再审不再”，避免无限再审，因此《规定》坚持再审案件的审理应覆盖当事人在再审期间的全部争议，对被申请人提出的有关诉求也一并审理和裁判，以免“按下葫芦浮起瓢”。

不得因指令再审而降低启动再审标准

记者：《规定》为什么特别强调指令再审和提审的标准应当统一呢？

负责人：对当事人的再审申请，无论是以指令再审方式还是以提审方式裁定再审，标准应该是相同的，也即当事人的申请必须符合民事诉讼法第二百条或第二百零一条规定的情形。但实践中仍普遍感觉提审与指令再审的标准似乎不尽相同，指令再审标准相对较宽、提审标准相对较严。就启动再审的标准而言，民事诉讼法的规定是明确的，相关司法解释又进一步细化，显然问题不在标准，而在于对标准的掌握存在差异。客观地说，法院的一些工作机制容易形成驳回申请容易、再审难，指令再审容易、提审难的局面。还有，原有信访化解机制也是造成民事审判监督案件裁判“变形”的一个重要因素，为了化解信访压力，一些不具备再审事由的案件可能会启动再审，或者再审案件可能会因此不当裁判。为了减轻信访压力，有的法院更愿意对有信访因素的案件选择指令再审、发回重审。针对司法实践中的这些问题，《规定》强调启动再审应回归法定标准，不得因指令再审和信访等因素而降低相关标准。

划清提审与指令再审的区分线

记者：您刚才讲到提审更有利于再审纠错，《规定》坚持以提审为原则，具体有哪些体现呢？

负责人：2008年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》（以下简称《审判监督解释》）就明确了再审以提审为原则，其中第二十七条规定“上一级人民法院经审查认为申请再审事由成立的，一般由本院提审”。但实践中，指令再审比例仍超过60%，为启动再审的首选方式。提审原则落实的不好，其中一个重要原因，就是没有在指令再审和提审两种方式间划出清楚的区分线，《审判监督解释》在确定提审原则后，只模糊规定“最高人民法院、高级人民法院也可以指定与原审人民法院同级的其他人民法院再审，或者指令原审人民法院再审。”界限的模糊，导致指令再审的随意。

《规定》的一大特点，就是划清了提审和指令再审的区分线。由四部分的规定，构成一条清晰的区分标准。

首先，法院依职权裁定再审的案件一律提审。上级法院依据民事诉讼法第一百九十八条第二款裁定再审，需确认原生效裁判确有错误，既已审查确定错误的存在，提审可以更加及时、准确地纠错，并可避免不必要的重复劳动和可能的矛盾裁判，故《规定》要求依职权再审案件应当提审，没有任何例外规定。

其次，因当事人申请裁定再审案件，以提审为原则，最高法院、高院在四种情形下可以指令再审：一是依据民事诉讼法第二百条第（四）项、第（五）项或第（九）项裁定再审的；二是发生法律效力的判决、裁定、调解书是由第一审法院作出的；三是当事人一方人数众多或者当事人双方为公民的；四是经审判委员会讨论决定的其他情形。前三种情形界定清晰且范围较小，第四种情形则作了极为严格的程序性限制，即需要经本院审委会讨论，没有被滥用的空间。

再次，因抗诉裁定再审的案件，由接受抗诉的法院再审。检察院的抗诉是向同级法院提出的，而抗诉的对象是下级法院的生效裁判，由接受抗诉的法院再审，也体现了提审原则。因民事诉讼法第二百一十一条规定，有民事诉讼法第二百条第（一）项至第（五）项规定情形之一的可以指令再审，《规定》对此也予以明确。

最后，对可能影响再审纠错效果的情形，进一步排除指令再审的适用。《规定》第二条在坚持提审原则的基础上，对指令再审开了范围较小、界定清晰的“口子”，第三条则对开的小“口子”进一步收紧。对原判决、裁定系经原审人民法院再审审理后作出的，或是系经原审人民法院审判委员会讨论作出的，以及原审审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的等六种情形，《规定》排除了指令再审的适用。

可以说，《规定》贯彻提审原则较为彻底，对指令再审例外情形的规定范围小、界定清晰，不至于被滥用。我们有理由相信，《规定》可以发挥避免指令再审随意性的作用。

依法从严界定再审发回重审的适用标准

记者：限制随意发回重审，应该说是各方的共识，《规定》是如何解决这一问题的？

负责人：法定发回重审的事由，既包括认定基本事实不清，也包括程序严重违法，《规定》也从这两个方面分别依法作了较为严格得限定。

根据我们的统计，民事再审发回重审的案件中，以事实方面的原因发回重审的占71%，以程序方面的原因发回重审的占17%，其他原因占12%。相比较而言，司法实践中以基本事实认定不清发回重审的问题更为突出。为减少发回重审的随意性，就有必要对事实方面的原因进行严格限定。为此，《规定》第四条明确，“原判决认定基本事实不清的”，以“通过庭审认定事实后依法作出判决”为原则，以发回重审为例外，同时规定，对“认定事实错误的”不得发回重审。民事诉讼是通过证据规则对证据审核认定后，再根据采信的证据认定事实的，因此民事诉讼中对事实的认定只有三种情况：认定正确、认定错误、未作认定。而未作认定又分为两种情形：一是经过审理但因遗漏或认为没有必要而未作认定，二是未经审理，因而也没有认定。对经过审理而未作认定的情形，因相关证据已经过举证质证，各方当事人的意见已充分陈述，相关诉讼权利已充分行使，故没有发回重审的必要。只有对基本事实未经过庭审审理，相关证据没有组织过举证质证，才需要听取当事人的意见，才有可能需要发回重审。因此，《规定》只将“未对基本事实进行过审理”，作为“认定基本事实不清”为由发回重审的例外情形。

对“严重违反法定程序”的界定主要有两个方面：一是对程序的限定，明确只有一审程序严重违法，才是发回重审的理由。一审程序合法，二审程序存在严重违反法定程序情形的，因再审以二审程序审理，可以弥补原二审程序中的程序问题，因而不得发回重审。二是对具体情形的限定，考虑到民事诉讼法第二百条第（七）至（十）项，就是对严重违反法定程序的细化，《规定》结合民事诉讼法第一百七十