公共财政与教育财政制度的变革

公共财政与教育财政制度的变革

;提要: 随着市场体制下公共财政制度的建设，财政也必须进行与公共财政制度相适应的改革。本文提出了公共财政制度下教育财政制度的框架，提出了构建与公共财政制度相适应的教育财政制度的改革思路。关键词：公共财政；教育财政一、公共财政论及公共财政框架的构建 1.公共财政论公共财政论是起源、于西方市场经济国家并在世界范围内广为接受的财政理论，它已经成为我国在市场经济条件下进行财政制度改革的主要理论依据。公共财政论由于强调财政的“公共性”而谓财政为“公共财政”，公共财政论对“公共财政”所下的定义是“国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动”。[1]公共财政的主要内涵包括两方面的内容：第一，公共财政是“市场”的财政。第二，公共财政是“公共”的财政。所谓“市场”的财政是指公共财政是与市场经济和适应的财政。它对政府财政活动范围的限定是以弥补市场失效为自己的活动准则，即政府财政只能活动于市场失效的领域内。市场失效主要有两种情况，一种是市场经济中存在某些不符和完全竞争条件、市场机制无法发挥有效配置资源的作用的领域，如公共产品、外部性、垄断、信息失灵等；第二种情况是完全竞争市场运行结果本身的缺陷，如分配不公平、宏观经济不稳定等。公共财政活动要在充分尊重市场机制作用的前提下、在市场机制不能或无法很好地起作用时发挥作用。从这一点来看，公共财政与过去计划经济体制下我国财政活动广泛深入到一般性市场竞争活动领域有着根本的不同。所谓“公共”的财政是对公共财政活

动内容的描述，它强调政府财政活动主要是为市场提供公共服务。在此，“公共服务”可以从三个方面来理解。第一，“公共财政”所提供的“公共服务”不同于“家计财政”所提供的“家计服务”，它是面向市场经济中所有经济主体所提供的服务，它要求对所有的经济主体一视同仁；第二，“公共服务”是指市场经济中的“公共事务”，这些公共事务是市场经济中各个经济主体都会涉及的，如竞争规则的制定、市场秩序的维护等；第三。“公共服务”是“非经营性”的活动。经营性活动是以营利为目的的活动，营利性决定了其行为的个体性、本位性和短期性，没有哪一个经营性部门会完全站在社会整体利益和长期利益的角度从事经营活动。相反，逐利的动机驱使他们总是首先从自身的、眼前的利益出发。在市场经济条件下，、个人家庭等经济主体追求自身的、短期的利益行为被认为是合理的，为此必须要求有一个组织能够站在长远的全局的角度从事以促进社会整体利益为目的的服务即“公共服务”。为了避免政府财政活动陷入“个体”、“本位”和“短期”的特征，就必须保证公共服务的“非经营性”。 2.公共财政框架的构建近年来在财政领域最根本、最引人关注的改革莫过于从国家财政模式向公共财政模式的转变。自1998年底全国财政工作会议明确提出初步建立公共财政基本框架的改革目标以来，作为建设社会主义市场经济体制的重要环节，公共财政框架的构建成为近年来我国财政体制改革的重要内容。2000年全国财政工作会议又进一步提出要加决定立与市场经济相适应、与我国国情相结合的公共财政体系。2000年11月李岚清在第二次省级干部财政班上作了题为“以三个代表的重要思想

为指导建立公共财政的初步框架”的重要讲话，这既表明了国务院建设公共财政的决心，同时也预示了我国近期内财政体制改革的方向。构建公共财政框架是建设社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济的根本特征是让市场机制在资源配置中起主导性和基础性的作用，政府仅仅是在市场失效领域发挥作用。这就要求政府不该管的尽量不去管，同时该管的一定要管好，只有这样才能保证市场机制的正常运行。在计划经济体制下我国实行的是国家财政模式，其特点是以政府计划为基本的资源配置机制，政府财政几乎包揽了所有的事务并介入了几乎所有的经济活动。在这种模式下，政府不该管的事也管了，该管的事却没有管好，即存在着财政的“越位”和“缺位”现象。显然，在市场化改革趋势下，政府财政必须全面退出市场有效运行的领域，在弥补市场失效和提供公共服务的基本准则下正确界定政府财政活动范围，构建以尊重市场为前提的公共财政框架。从根本上来说，公共财政框架构建的核心主要表现在四个方面：其一，对财政支出的规范。对财政支出的规范是公共财政框架构建的主要内容。就财政活动的主要内容而言，财政支出是核心，财政的公共性主要体现在财政支出的公共性。计划经济体制下国家财政模式的财政支出范围过大，主要表现为对竞争性生产建设领域和经营性事业单位包揽过多，超出了政府财政理应开支的范围，这被称为政府财政的“越位”；另一方面，由于财政“越位”占用了大量公共资金，在应该由政府承担的社会公共需要方面政府却无力保障，这便形成了财政的“缺位”。构建公共财政框架首要的任务就是改变财政供给的“越位”和“缺位”现象，规

范财政供给范围。具体而言就是要减少直至取消财政对一般竞争性领域的投资，重点保证对国家安全、政权法制建设和基础教育、公共卫生、生态环境等公共事业发展的财政支出，尤其是要保证对公共产品的支出，这是公共财政“公共性”赖以成立的基础。其二，政府财政职责的转变。与政府财政支出范围的规范相适应的是公共财政框架下政府财政职责的转变。与计划经济体制下政府财政几乎无所不包、无所不能相区别，公共财政框架下政府财政职责的特点往往被描述为“有所为有所不为”，即政府财政的行为规范是在某些事务上予以干预、在某些事务上不予干预，在某些事务上起主要作用、在某些事务上起次要作用。具体而言政府财政职责的转变主要表现在两对关系的处理上：公平与效率以及生产与调控。公平与效率是公共财政在职责上必须做出的选择。就政府财政的基本活动范围来说，公平应当成为公共财政主要的职责。效率尽管也是政府财政的主要职责之一，但是在市场经济下效率主要由市场去解决，公平问题是市场所不能为的，属于市场失效的范围，必然要由政府来保证。在计划经济下，政府除了行使资源配置的职能之外实际上还担负着生产者或生产组织者的任务。当政府直接介入生产环节时，企业实际上就成为政府的附属物，生产什么、生产多少、为谁生产的问题都是由政府说了算，企业没有权利同时没有责任。在这种情况下企业的赢赚亏赔全由政府扛着，企业的生产资源也完全由政府支付，实际上政府的作用无非体现为企业的“总帐房”或“钱袋子”，并没有真正实现社会资源的合理分配和合理流动。在公共财政框梁下，资源配置职能主要由市场机制来执行，生产