行政主体合法是裁量与判断行政行为合法的重要标准-(一)

行政主体合法是裁量与判断行政行为合法的重要标准*(一)

行政主体合法是行政行为合法的必要条件。它与权限合法、内容合法、程序合法等要件一起构成行政行为合法不可或缺的内容。当然衡量行政主体是否合法往往不是孤立的，而要与某项具体的管理事项和管理权限联系起来综合判断。所谓主体合法是指实施行政行为的组织必须具有行政主体资格，能以自己的名义独立承担法律责任。只有具备了行政主体资格的组织所为的行政行为才是有效的行政行为。从行为的主体方面看，一般而言，行政行为是由行政机关实施，但并非所有的行政机关都具有行政主体资格，而且行政机关都是由具体的公务员组成，行政行为都是由公务员代表行政机关行使职权具体实施的。有时行政机关还会委托一定的机关或组织行使职权。行政行为实施主体的这种复杂状况，必然在主体上产生许多要求。据此行政行为主体的合法通常应包含以下几项具体要求：1.行政机关合法。也就是说实施行政行为的行政机关必须依法成立，并具有行政主体资格。如果行政机关不是依法成立，或虽合法成立但并不具有行政主体资格，其所为的行为无效。2.人员合法。主要是指实施行政行为的人员必须是在行政机关具有法定职务、法定的资格，并能代表行政机关对外行使职权的工作人员，即必须具备合法的公职身份。3.委托合法。主要指作为行政主体的行政机关基于行政活动的需要，依法委托社会团体或群众组织、公民个人代表行政机关实施某种行政活动。特别需要强调的是委托必须合法，受委托者应在委托权限范围内行为，其所为的行政行为才能有效。在湖北省地震局诉武汉市政府、武汉市土地管理局违法审批土地转让并颁发土地使用权证一案中，涉及到的行政行为主体共有三个，第一个行政主体是1987年10月8日，为中科院武汉分院颁发武房地藉昌字第0643号《国有土地使用证》及武昌房字第050496号《房屋所有权证》的武汉市房地产管理局；第二个行政主体是1999年3月4日对中科院武汉分院将时辰站国有土地使用权转让给武汉银海置业有限公司的行为进行审批（行使批准权）的武汉市人民政府，第三个行政主体则是向武汉银海置业有限公司颁发WC国用（1999）字第014号国有土地使用权证的武汉市土地管理局。对于1987年10月8日武汉市房地产管理局颁发第0643号《国有土地使用证》的行为，其是否具有适格主体，一方面要看1986年6月25日全国人大常委会通过的《土地管理法》的规定，另一方面要看当时武汉市人民政府在有关国有土地使用权的清理登记和颁发证书职能分配方面的具体规定和普遍作法。本案中即涉及如何看待武汉市人民政府（1985）203号文的法律效力。如果确如一审被告辨称的，1985年——1990年6月间统由武汉市房地产局负责城镇房屋产权、土地使用权的清理登记与发证工作，那么可以认为其具备适格主体（由于历史原因，各地土地管理部门的设立时间不一致，而且在职能划分上也存在差异。正因为如此，《房地产管理法》第62条、《土地管理法》第5条第2款有相应授权规定）。如果1987年10月前，武汉市已设置市土地管理局，并且原市府（1985）203号文已停止发生法律效力，亦即有关国有土地使用权证书的颁发权已由市房地产管理局转移至武汉市土地管理局，那么，此时再由市房地产管理局颁发国有土地使用权证书，则只能说明市房地产管理局不具备适格主体。此外对于1999年3月4日市土地局、市政府审批转让土地及颁发土地使用证的行为，如果单从行为主体看，应该说是具备适格主体资格的，至于其具体行政行为是否合法有效则要综合其他要件如行为内容、行为程序等作出最后判断。附录:关于出席该讨论会的专家的主要观点：合法的背后亦应兼顾合理性国家行政学院法学部教授、博士生导师应松年据我所知，由于武汉地处华中地块，是全国地壳相对稳定的特殊地区，可以为全国其他已建七八个地震预测机构提供参照系数，具有国内其他研究机构无法代替的优势，因此国家在武汉建立研究所。武汉地震研究所是国内唯一以地震命名的国家级研究机构，经过近三十年的努力，地震研究所已逐步形成为我国最大的地震地壳形变观测和防震减灾的研究基地。在某些方面已具国际领先地位，同时它承担着全国和湖北省境内的地震预防和防震减灾的研究任务，还是国家地壳运动观测网络和三峡水利枢纽诱发地震检测系统建设的牵头单位。近年来，银海公司要在地震研究所的中心部

位建设商用住宅楼的行为、纠纷过程冲击研究基地，打伤二十余名科技人员和领导等等，已经严重扰乱了地震研究所的正常工作秩序。经过几十年的积累和建设，地震研究所已建成了“国家地震局甚宽频带数字地震测试中心”和“大地测量仪器计量标准中心”两个重要中心，前者是我国唯一新型甚宽频带数字地震仪的研制测试基地，与国外有广泛合作，所建国家数字地震台网是我国防震减灾事业的基础，担负着对发生在我国以及全球的地球监测和我国境内的预报任务，台网中经过特殊装备的台站担负着联合国核爆监控任务；后者是我国最高等级的计量标准测量基地之一。这两个中心要求测试基墩保持“零”倾斜、无振动和100米范围内无大的振动源，如银海公司的商品高层建筑开发得以进行，这两个测试中心都将无法正常工作，给国家带来的巨大损害将难以弥补。作为一个局外人，我真不明白，中国虽然人多地少，但总不至于挤得必须到这样重要的地震研究中心去建三幢联体高层商品楼。