宪政中国的路径选择

宪政中国的路径选择

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--关于政治现代化的思考之四

中国政治体制改革的宪政取向，应当已成为执政党和绝大多数关心政治的民间人士的共识。中共十六大政治报告给出的20年时间表，在某种意义上可解读为执政党推行宪政的中、长期计划。不少知识界人士认为，在中国施行宪政的初期阶段，应当以法治的健全和完善为目标，即所谓的“先法治后民主”。较为激进的观点对此表示了异议。笔者认为，就此进行争论是没有多大意义的。因为，法治与民主虽然内涵不同，但有共生性，法治的目的,是对国家权力的限制和对个人权力的保护；随着法治的建立，人民的民主权利必将得到更充分的体现。正如约翰·洛克所说的那样：“宪政，或者说法治，意味着国家领导人和政府机构的权力是有限的，并且这些限制可以通过成文的程序得到实施。”（《政府论(下集) 第四章》)令人欣慰的是，从江泽民提出依法治国到胡锦涛总书记在纪念现行宪法颁布２０周年会议上的讲话，都充分表明，执政党的执政思维在这一时期与时俱进地发生了较大的变革，中国的政治现代化建设已经步入轨道。

开启宪政的体制背景及其所能承受的“度”一个不容否认的事实是：在可以预见的时期内，执政党的领导地位不容挑战，任何对这一现实构成危害的选择都不可能有生长的空间；改革只能在执政党的主导下进行。这是一个至关重要的“度”。其次，作为我国现行根本政治制度的人民代表大会制度同样在相当的时间内不可动摇，只能在其框架内发展和完善，而不能推倒重构。第三，改革是利益的调整，各利益阶层的政治诉求是不相同的，改革的成功只能是政治上的妥协而不是针锋相对，那些可能在根本上危及各个层面权力群体利益的改革都很难有完成的可能。显而易见，在这样的前提条件下，实行两院制、设立民选的监督委员会等等，都可能与上述三方面的要求相背立，无法取得进入改革通道的“许可证”。这里再就“党政分开”谈一点看法。“党政分开”是小平同志在上一世纪８０年代提出来的，任何真正意义上的法治国家，党政分开都是必然的选择。在中国施行宪政，同样不能例外。不过，执政党在１９８９年后对此表示出尽可能的沉默，原因是多方面的，除了担心局面可能会由此失控外，其中一个潜在的因素，应该是各个层面的权力群体忧虑党组织的领导成员会因此而被“架空”。因此，要实现“经过法定程序，使党的主张成为国家意志，”就必须在制度上有一种“妥协”的安排，“使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人

员”，化阻力为动力。

从另一个角度看，中国现行的制度体系为宪政的生成提供了基本的平台，初步的政治体制改革完全可以在这个平台上构建。这一点已为国内外不少专家学者所肯定。例如，武汉大学副教授褚建国先生就是在这个基础上提出了“一党立宪”的建议。他认为“一党制国家可以有意识、有计划地培养选举性权力，”“一党立宪意在利用现有的制度框架，在不改变执政党的领导地位的前提下，使其权力得到有效的制约。”（见“宪政论衡”：《一党立宪：中国宪政新路》）应当说这是一种很有新意的观点，尤其是该文充分地注意到了开启宪政的现实条件，与那些一厢情愿、近乎空谈的“一步到位论”者有明显的区别。不过，褚先生借鉴君主立宪的先例并引伸出的“一党立宪”的概念还有待推敲，毋如仍用执政党倡导的“政治体制改革”更为贴切。因为“一党立宪”不等同于宪政，而现行的制度体系在文本上并不缺少“立宪”的意义。

再从另一个视角看，任何剧烈的社会动荡都将会迟滞中国的历史性进步，都将会给民众尤其是弱势群体带来无法预料的空前灾难，即使是如某些人提及的那样，以前几代人的牺牲换取后几代人的福祉，也将会得不偿失，其负面影响同样难以预料。近来不少学者著文对辛亥革命前后中国的“宪政运动”进行了回顾，基本的共识就是暴力革命最大的负面影响是往往导致专制的又一个轮回。在这样的过程中，经济将受到毁灭性打击，民众生活将一落千丈。因此，在执政党的主导下，循序渐进地进行改革，是中国宪政之路的唯一正确选择.

综上所述，在未来的五至十年间中国宪政的启动性阶段，最为可行的路径选择应当是催生现体制框架内的权力制衡机制、加快法治建设的步伐并最后完成中共向法治意义上的执政党的转变。要实现这一阶段性目标，可尝试从以下三个方面进行改革：

一、完善法制，构建制度化、程序化的执政机制

完善法制，是推动法治建设的基础性工作。在现代政治语境中，那种以法治民的“法制”已不再成为可能。随着法制的健全和完善，依法治国方有可操作性和现实可能性。不能设想，当许多违宪或相互冲突、存在着大量的“空白、模糊和混乱”的法规及其它的一些具有权力效能的“文件”依然生效时，依法治国能有效地推行。因此，现阶段政治体制改革当务之急的一个重要方面，就是完善法制。这也是构建制度化、程序化执政机制的基础平台。制度化、程序化的执政机制，就是一种建立在法治精神上、法制化的施政组织结构体系和运作方式。构建这样的一种的机制，也是完成中国共产党由“革命党”向“执政党”最后转变的基本标志。中共十六大政治报告就这一取向作了一些原则性的阐述，其要点是：改革和完善党的领导方式和执政方式；党的领导主要是政治、思想和组织领导，

通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。在这里，首先应当进行规范的应是“政治、思想和组织领导”。这是一个内涵及外延都很广泛的概念，没有严格的界定，党的领导会被随意引申和解释，其执政方式的制度化、程序化就不可能实现。十六大政治报告虽然对此作了进一步的表述，但要使之化作国家政治运作的实际方式，就必须制定成文的程序和规范。同时，对“按照党总揽全局，协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协与人民团体的关系”要给出明确的有法定效力的规则，这也是执政党“依法执政”、完善法制的一个重要内容。因此，可以考虑制定“中华人民共和国政党法”，除了对包括民主党派在内的政党的一般性质、活动方式等进行规范外，更重要的是对执政党与国家政治生活（以及与国家政权机关）的关系做出界定。这些规范应大致包括以下内容：

１、党的主张必须经过法定程序成为国家意志后方能在国家政治生活中施行。国家政权机关（包括人大和一府两院）要发挥实质的职权作用，执政党不应再将自己的主张直接施诸于国家政治生活。例如，党的施政方针、对重大事项的决策和立法方面的要求、重要的人事安排等，都应以建议的方式提交国家权力机关，由其通过后分别以法律法规、政府令等方式予以施行。当执政党的主张在国家权力机关未能获得通过时，应当调整自己的主张另行提出建议。

２、党的主张成为国家意志只能通过对国家政权机关的主导予以实现。执政党“对国家和社会的领导”不等同于各级党委为同级国家政权机关的上级领导机构，其主导方式主要地是利用执政党的优势资源，依照法定程序，推荐安排在国家政权机关中的领导职位以及表决的多数比例。同时，可在法律范围内通过制度安排确立一些有效的主导性机制，例如，在权力机关中执政党党团（党组）的特别动议权和否决权；执政党对违纪表决的党员代表、委员或官员的撤换程序等等。

３、党的主导必须符合宪法和法律的规定。一方面，执政党不得提出与法律相违背的主张，并运用其主导力使国家权力机关通过而予以施行；另一方面，党的主导在程序上、在适用范围等方面都不得违背诸如“选举法”、“组织法”等各相关的法律。

在某种意义上说，“政党法”是实现党的执政方式转变的必要保证。在构