行政复议前置制度问题探讨

行政复议前置制度问题探讨

行政复议与行政诉讼是我国目前行政救济和化解行政争议的主要途径,复议前置涉及行政复议与行政诉讼的衔接关系问题。根据《行政诉讼法》第三十七条和《行政复议法》第十六条的规定,复议前置是指公民、法人或者其他组织对法律、法规规定的特定具体行政行为不服,在寻求法律救济途径时应当选择先向行政复议机关申请复议,对行政复议决定不服的,才可以向

人民法院起诉。“因此,公民、法人或者其他组织在法定复议期间内未申请复议或者在复议期间,都不能向人民法院提起行政诉讼,只有等到复议决定作出后或者复议期满后才能起诉。”[1]“也就是说,复议前置将复议作为提起行政诉讼之前所必须经过的程序,从而对行政相对人的双向选择权作了限制。”[2]

根据我国现行法律规定,赋予当事人对行政复议和行政诉讼的选择权是一般原则,而强制的行政复议前置则是例外情况。而关于复议前置的具体规定仅散列于一些特别法律、法规中,缺乏系统规定,哪些情形属于复议前置,其内涵及外延如何界定,实践中存在不同看法。同时,复议前置制度存在的理论依据和在实践中发挥的作用也存在着诸多值得质疑之

处。本文拟以笔者经办的两个案例作为样本,对复议前置具体适用、制度利弊、改革与完善等有关问题进行分析,以期对我国行政救济制度建设有所裨益。

案例一:1995年4月,某省p市政府给s公司颁发p国用[1995]字第9301158号《国有土地使用证》,1999年9月21日,p市政府以核准登记把关不严为由,作出撤销该国有土地使用证的决定(简称69号决定)。s公司不服向法院提起行政诉讼,一审法院判决撤销69号决定,p市政府不服上诉,二审法院作出判决,认定69号决定属适用法规不当,撤销一审判决,撤销69号决定,责令p市政府重新作出具体行政行为。p市政府据此于2003年12月19日作出《关于撤销s公司p国用[1995]字第9301158号〈国有土地使用证〉的决定》(简称309号决定)。因送达问题,2005年12月1日s公司才得知309号决定,于2006年2月25日立即向法院提起行政诉讼,一审法院以程序违法为由判决撤销309号决定。p市政府不服上诉,二审法院以“本案应当先申请行政复议”为由,裁定撤销一审判决,驳回申请人的起诉。为此,s公司于2007年1月19日收到二审判决书后立即向某省政府申请行政复议,请求撤销309号决定。

案例二:2003年12月19日,某省p市政府作出《关于撤销s公司p国用[1995]字第9301158号〈国有土地使用证〉的决定》,2004年2月11日,p市政府将p国用[1995]字第

9301158号《国有土地使用证》项下的争议土地给y公司颁发了p国用(2005)字第c20050148号《国有土地使用证》。s 公司于2006年3月29日知道上述土地发证情况后,于同年4月10日向一审法院提起行政诉讼,一审法院判决撤销p国用(2005)字第c20050148号《国有土地使用证》。p市政府不服上诉,二审法院以“本案应当先申请行政复议”为由,裁定撤销一审判决,驳回s公司的起诉。为此,s公司于2007年1月19日收到二审裁决书后立即向某省政府申请行政复议,请求撤销p国用(2005)字第c20050148号《国有土地使用证》。

一、土地登记发证行为行政复议前置范围之争

土地等自然资源权属行政确认案件适用复议前置,缘于《行政复议法》的规定,该法第三十条第一款规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼”。最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》(法释〔2003〕5号)批复作了进一步明确:“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源所有

权或者使用权的,经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼,但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的,不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”实践中,对案例涉及的土地登记发证行为是否属于复议前置范围,存在不同意见。

一种观点认为,土地登记发证行为与县级以上人民政府对土地所有权或使用权争议的处理决定,均属于土地行政确认行为,依法应当适用复议前置。其理由:按照法律规定,行政机关确认土地所有权和使用权有两种形式:第一种是直接确认的形式。即由行政机关依法直接或依当事人申请确权的行为,如《土地管理法》第[]八条规定:土地所有权,除由法律规定为集体所有的农村土地或郊区土地、宅基地、自留山之外,均为国家所有;第十一条规定:土地的所有权和使用权由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认所有权和使用权。这些权属证书是行政机关确认所有权或使用权的标志,因此,土地登记发证行为属于行政确认,依法应复议前置。第二种是因土地权属发生争议,由行政机关进

行处理并确认权属的行为。如《土地管理法》第十六条规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协调解决;协商不成的,由人民政府处理。因此,县级以上人民政府针对土地所有权或使用权争议所作出的处理决定也是一种土地确权行为,属于行

政确认。

另一种观点认为,土地登记发证行为属于行政许可,不属于行政确认,依法不应适用复议前置。其理由:2005年2月24日,最高人民法院行政审判庭就甘肃省高级人民法院报送的《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》所作出的答复(2005行他字第4号)认为,最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”,是指当事人对自然资源的权属发生争议后,行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内。据此,行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。因此,土地登记发证行为属于行政许可行为,而不是行政确认行为,依法不应适用复议前置。

笔者认为,根据《行政复议法》第三十条第一款的规定以及最高人民法院的批复,只有自然资源权属行政确认案件,才属于复议前置范围,而自然资源权属行政许可、行政裁决等行为,均不应适用复议前置。土地登记发证行为属于行政确认,依法适用复议前置,土地权属争议处理则属于行政裁决,不适用复议前置。因此,上述两种观点均有失偏颇,混淆了行政确认、行政许可、行政裁决三者的关系。具体分析如下: 根据行政法的一般理论,行政确认是指行政主体依法对