美国简易立法程序的司法控制

美国简易立法程序的司法控制

内容提要：; 本文主要考察美国抽象行政行为的制定过程，在美国也就是《联邦行政程序法》所考虑的行政“制规”(rulemaking)行为。文章首先介绍简易制规程序的主要阶段，然后论述司法审查在规则形成后的作用，最后探讨制规程序的进一步改革和最新发展。美国《联邦行政程序法》有关制规过程的理论和实践表明，行政立法行为的法律控制与规范是实现依法行政和法治国家理念的题中之意。一方面，制规过程必须充分允许公民的广泛参与，因而程序应尽可能简便易行；另一方面，为了保证行政立法权的依法行使，制规过程的各个阶段都必须受到实质性的司法审查。事实上，任何国家的行政法治都是在民主参与和司法保障这两个既相辅相成又相互冲突的需求中进行和展开的。

关键词：; 制规，简易程序，司法审查

英文标题：; The American Informal Rulemaking Process and Its Judicial Review

一、; 引言

自远古以来，各国行政机构一直发布着大大小小的抽象行政行为，其中有些今天被称为“行政立法”活动。即使在现代西方式议会完全发展之后，“行政立法”也远未退出历史舞台。相反，它们近几十年来发挥着越来越重要的作用，甚至有架空议会立法的趋势。虽然在等级上处于劣势，行政立法行为在数量上是议会立法不能望其项背的。正如斯特劳斯教授指出，美国今天有（1）一部人民批准的宪法，（2）上百

项民选议会通过的立法，（3）上千项由政治上负责的行政首长采纳的规章(regulations)，（4）上万项行政机构发布的解释和其它指导性文件，以及（5）无数条行政官员所写的建议以及新闻发布信息和其它说明。

[1]

本文主要考察相当于第三层次的抽象行政行为的制定过程，在美国也就是行政程序法所考虑的行政“制规”(rulemaking)行为，同时附带讨论第四和第五层次的抽象行为所适用的程序。由于绝大部分制规行为都适用“非正式”(informal)的简易程序，文章首先介绍简易制规程序的主要阶段，然后论述司法审查在规则形成后的作用，最后探讨制规程序的进一步改革和最新发展。

这项研究应该对中国行政程序法的制定有所启示，因为美国发展了世界上最发达和最变通的行政立法程序，而中国不同层次的抽象行政行为——尤其是众多位阶较低的“红头文件”——亟需程序规范。当然，中国抽象行政行为的未必在严格意义上和美国相对应，但是美国行政程序法的“规章”(regulation)和“规则”(rule)大致对应着中国国务院的法规、部门规章以及其它具有法律约束力的“规范性文件”，因而美国经验对于中国行政立法程序的完善具有直接的参考价值和借鉴意义。二、; 美国行政程序法的非正式制规程序

; 1946年的《联邦行政程序法》第553条规定了三种制规程序。在简单的极端，除了第552条所要求的公布之外，“解释性规则”(interpretative rules)不需要经过任何通告或公共评议阶段。在另一个极端是“基于记录”的正式制规程序，必须适用第556和557条所规

定的听证程序。在两者之间是第553条规定的“通告和评议制规”或“非正式制规”。在此重点考虑非正式制规程序。

; 制规过程从引起公共注意并提出开始，首先由行政机构决定是否纳入其正式议程。如果决定制规，机构和利益相关者首先形成初步提议(initiative)，并将提议通告所有利益相关者。值得注意的是，实体法和行政命令一般都要求行政机构在公布通告之前就“走向群众”。1980年的《调控灵活性法案》规定，每个机构都必须在《联邦法规记录》公布其调控计划。该记录每半年公布各机构所设想制定的规则。因此，许多规则早在正式通告之前就已经在公众面前亮相。据统计，大约3/4的社会组织在正式通告之前就和有关机构保持接触。[2] 通告之后，制规就进入了评议阶段，所有利益相关者都有权对通告所提议的制规事项提出意见。有关机构考虑提议后，将制订并公布规则草案。公众将进入第二轮评议阶段。行政机构在归纳这些意见后，形成并公布规则的最终版本。

; 行政程序法第553条的制规程序已发展得如此复杂，以至超过了其制定者的想象。现在，制规过程早在通告之前就积极进行，通告只不过是激烈政治过程的一个小结。[3] 如果通告和评议曾经是为了获得公共对行政决定的意见，现在则主要只是为司法审查而编辑记录的方法，或只是一种高度形式化的表演。真正的过程可以通过多种其它形式，例如和工会或商业组织等社会团体的非正式会晤、圆桌会议、更为正式的顾问委员会及谈判制规等。调查表明，在通告和评议阶段之前的非正式接触和妥协通常是最有效的，因为它们允许利益集团在

政策形成之前就影响行政决定的内容。不少人认为通告之后的非正式接触也很有效。如果某项评论让行政机构感到惊讶，它可能和有关利益集团进行非正式接触以修改规则提案。[4]

; 因此，非正式会谈可能会对制规结果产生显著影响，而不同团体所发挥的影响是不对称的。事实上，公共利益团体“共同事业”(Common Cause)曾对几个联邦机构的约会记录作过一个统计：即使在公共利益运动的高峰，也有几乎一半的会谈是和“工业界代表”在一起，和消费者或“公共利益代表”在一起的只有5%。[5] “偏听则暗”，因而“公共事业”把行政称为“只有一只耳朵”。当然，会谈的频率未必表明工业界对行政决策产生了不适当影响，但是不适当影响的可能性显然是不能忽略的。[6]

三、; 制规过程的司法审查

; 在规则形成之后，法院实体审查的程度是很有限的。在一般情况下，法院不得以自己对事实和价值的判断代替行政判断。即使行政判断纯粹是政治斗争的结果，法院也无能为力。联邦通讯委员会主席(Michael K. Powell)带领FCC的共和党多数，以3:2决定放松对媒体所有权合并的控制。28年以来，FCC规则一直禁止报纸行业在同一地区收购电视或广播电台。根据新的规则，一个公司可以在当地同时拥有3个新闻媒体，因而可以同时拥有报纸、广播电台、电视或有限电视。FCC还把公司在全国性媒体公司的所有权限制从35%提高到45%。赞成者认为由此引发的新一轮合并热潮将促进竞争，并提高新闻质量。反对者则担忧新的规则将是少数几个传媒大亨对公共意见施加过分