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农产品目标价格保险的政策定位与发展策略
一、引言农业生产的脆弱性在于,生产经营过程中面临来自自然、人为和经济环境交错形成的各种风险。

从风险形态来看，农业生产主要面临自然风险和市场风险。

当前广泛实施的政策性农业保险主要承保的是自然风险，对由于自然灾害和意外事故造成的农作物产量损失提供经济补偿，转移和减缓自然灾害对农户生产经营造成的冲击。

而针对市场价格风险，目前仅有小范围实施的北京大白菜价格保险和上海绿叶菜价格保险，承保菜农因菜价跌落所可能面临的种植收益损失，尚未有针对主要粮食作物的大范围的农产品价格保险。

随着后WT0时代的推进，我国农产品市场的开放将逐步放宽，来自国际农产品供给的增长将给我国农户的农产品种植造成巨大冲击，实施农产品目标价格保险已势在必行。

对此，在中央宏观政策层面，多次强调推行农产品目标价格保险对于应对农产品价格风险，保障农户生产积极性的重要战略意义。

但是,政策与市场之间为何出现“雷声大、雨点小”的局面呢？本文拟从以下方面进行研究:首先,回顾当前农产品价格风险管理的宏观政策手段与农户微观手段,尤其是粮食托市收购政策面临的困境;其次,分析农产品目标价格保险的政策定位及其相比于传统价格风险管理手段所具有的精算技术和市场优势;最后，提出推进农产品目标价格保险的对策建议。

二、农产品价格风险管理的微观手段与宏观手段的回顾与比较近年来,受国内外供需状况、农业生物产业、货币金融政策等因素的交互作用影响，农产品价格波动加剧，农户收入水平的稳定性下降,进而削弱了农业生产的福利效应。

为应对农产品价格波动风险,微观层面，农户主要采取家庭内部融资和亲友借贷，部分地区农户可适当依托农业信贷;宏观层面，政府为主要粮食作物（如小麦、水稻等）提供了最低收购价政策；对于重要农产品（如大豆、棉花和油菜籽等)施行临时收储政策，以此保障农户生产积极性。

1.农产品价格风险管理的微观手段第一，农户家庭内部融资及亲友借贷。

即农户通过自身积蓄、非农就业或向亲友借贷来抵抗农产品流通过程中的价格风险。

家庭内部融资依赖于非农就业的可得性，乡村亲友网络的
广度，也取决于区域经济发展水平的高低，虽简便易得,但内部融资往往规模较小,不足以应对较为剧烈的农产品价格下跌造成的风险损失。

据2014年1月国家社会科学基金重大项目课题组对安徽、江苏和四川粮食主产区1554户种植农户的实地调研发现，动用自身积蓄来应对种植业损失的江苏农户占比为35.9%，四川农户占比为48.8%，安徽农户占比为25.1%，而苏、皖、川三省被调查农户中运用保险方式来转移种植业风险损失的平均占比仅为13.1%。

可见，利用自身积蓄和亲友借贷等农户家庭内部融资渠道依然是当前农村应对自然灾害和农产品价格风险的一种重要融资形态。

第二，农业信贷。

通过农业信贷为农产品价格出售的风险损失进行融资’是市场性较强，效率较髙的融资安排。

但是，与工商企业相比农业生产经营风险较高,受自然灾害和不可控因素影响较深,而商业银行等贷款性金融机构要求的贷款利率和抵押条件相对苛刻，一方面贷款的髙利率抑制了农户的贷款需求;另一方面商业银行因农业信贷的高风险,不愿意进行农业信贷供给，由此出现当前我国农业信贷供给与需求双向不足的局面。

据2014年1月国家社会科学基金重大项目课题组实地调研发现，当前安徽、江苏和四川农户中面临粮食种植风险损失时，选择银行贷款的农户仅占被调研农户数的16.3%。

农业信贷的不可获得性使其无法成为当前农产品价格风险管理的重要渠道。

2.农产品价格风险管理的宏观手段第一，以大豆为例分析农产品托市收购政策的实施效果。

我国从2004年开始实行以最低收购价政策和临时收储政策为主的农产品托市收购政策，2005年初首先公布了水稻最低收购价，2006年公布小麦最低收购价，2007年后实行的临时收储政策扩大到玉米、大豆、油菜籽和食糖等主要农产品品种。

以下以大豆为例,对农产品托市收购政策进行解析。

为保护豆农利益，我国自2008年起实施大豆临时收储政策，2008—2013年，历年大豆收储价依次为：3700元/吨，3740元/吨，3800元/吨，4000元/吨，4600元/吨，4600元/吨。

从理论上讲，政策性收储的农产品进行仓储、管理后集中出售,其批发市场价应高于收储价以弥补仓储管理的成本与费用，实际情况却与之相反，绝大部分情况下收储价与批发市场价处于价格倒挂状态,即收储价高于批发市场价。

“价格
倒挂”表明通过收储政策转移分散农产品价格风险的方式与市场价格之间存在错位，国家财政不仅要承受收储价与批发市场价之间价格倒挂的价差风险，还要承担从收储到出售期间的各项费用，给国家财政增加了巨大压力。

最低收购价和临时收储政策的核心是通过稳定农户种粮收入预期，给农户发展粮食生产提供“定心丸”，从而调动农户从事农业生产的积极性。

但是，收储价的政策性，使其无法及时反映农产品的市场供需状况，存在价格信号失真，对农业生产调节的资源配置作用降低。

第二,农产品托市收购政策的制度成本解析。

综上，当前实施的最低收购价和临时收储政策可以保证农户的最低收人，提高农户的生产积极性’促进我国农业稳步发展。

但是,实施主要农产品的托市收购政策，对国家财政来说，不仅承担了农户种植过程中的价格风险，还承担包括农产品收储后所需存储的土地成本、仓库建造成本、仓储成本和管理费用等，因此，采用政策托底收储的方法对农户生产、种植过程中价格风险的转移是以较高的政策成本为代价的,如果监管不到位，可能产生以下问题:首先,可能弓I发农户销售行为中的道德风险;其次，可能因政策执行方和政策制定者之间的利益不一致而导致委托一代理问题;最后，托市收购政策可能产生“挤出效应”，从而影响市场机制在农产品价格风险管理中的效用发挥。

因此长远来看，主要农产品的托市收购政策并不是科学、有效地应对农产品价格风险的最优手段。

第三，农产品目标价格补贴试点与评价。

为弥补农产品托市收购政策和临时收储政策的不足，2014年中央开始在内蒙古和东北实施大豆目标价格补贴政策，在新疆实施棉花目标价格补贴政策。

根据试点状况看，首先，大豆的目标价格补贴是基于大豆的种植成本价加上一定的利润预期，因此可以在一定程度上保障豆农种植利益;其次，因为采用价差直补，省却收储环节,所以可消除政策性收储产生的制度性成本问题。

但是，目标价格补贴试点也凸显出两方面问题:一是目标价格的制定并非来自对大豆或棉花市场价格的合理预期，因此，目标价格补贴试点依然存在对大豆和棉花市场价格的扭曲现象;二是目标价格补贴在计算价差损失时,采集的市场价格并非农户出售价,而是农产品加工企业的收购价，因此大豆和棉花的目标价格补贴未能完全弥补农户应对面临的农产品价格波动风险。

三、农产品目标价格保险的比较优势与政策定位对于农产品价格风险，巳有的微观手段和宏观政策未能为农户提供全面、有效的风险转移路径。

据党的十八届三中全会和2014年中央一号文件精神,市场在定价及风险配置、转移和分散中的作用将进一步加强。

对于农产品价格风险而言，一种科学、可行的方法是通过市场经济行为，即以农产品目标价格保险方式来分散和转移农产品价格风险。

当农产品市场价格低于目标价格保险的保障价格时，视为保险事故发生，保险公司对目标价格与市场价格之间的价差损失进行补偿。

1.农产品目标价格保险与传统价格风险管理手段相比的优势第一,风险集合和精算技术优势。

保险公司在长期商业保险经营实践中已掌握较强的精算技术，对于农产品目标价格保险中的费率厘定，既可以考虑采用非寿险损失率定价法，也可采用期权定价法等多种科学的、精准的技术方法协同确定。

农产品价格保险类似于将农户个体面对的农产品价格风险通过保险的方式集中转移到保险公司手中,保险公司通过风险集合优势，可以以规模经济带来的低成本方式将农产品价格风险向国际再保险市场转移，也可通过大宗农产品的套期保值操作将价格风险转移到农产品期货市场或其他资本市场。

第二,风险转移的梯度福利效应。

相比于托市收购和农业信贷而言,采用农产品目标价格保险的方式来转移农户承担的价格风险具有更高的灵活性，能够满足不同特征农户群体的多层次需求。

经营农业保险的保险公司可以根据不同市场状况确定不同目标价格档次的保险保障，农户可根据当地的农产品种植成本、自身的经济水平和农产品市价波动风险进行选择性投保,进而满足不同层次农户需求，实现农户价格风险转移的梯度福利效应?’并且农产品目标价格的确定更体现市场化，可更好地反映当地种植、流通等因素对当地农产品价格的影响。

第三，风险转移的绩效优势,减缓中央财政压力。

将农产品价格风险从农户手中转移到保险公司手中，可以采用市场经营的准则对风险进行精确测度和定价，具有明显的成本与收益相平衡的优势;在此过程中市场化的保费可能抑制农户的保险需求，可采取中央或地方财政保费补贴的方式降低保险相对成本,提高保险购买力。

对农产品目标价格保险进行保费补贴虽有一定压力，但此种方式的财政支
出相当于为农户购买农产品看跌期权的期权费用，将远远低于主要农产品托市收购政策所需付出的成本，对于中央财政而言，这将是低成本、高绩效的风险管理手段。

第四,可规避国际规则对农业直接补贴的限制。

各国为保障农业发展，进行了不同程度、不同范围的农业生产直接补贴。

但是根据WTO关于“黄箱政策”的补贴额度规定,发达国家农业补贴限于农业总产值的5%以内，发展中国家农业补贴限于10%以内。

经过中美贸易谈判，我国在农业补贴方面的“黄箱政策”确定的补贴限额为8.5%。

随着综合农资补贴的逐年提高，未来农业相关补贴可通过曲线方式，即通过对经营农产品目标价格保险的保险公司进行保费和经营管理费用的双向补贴，以此规避国际相关规则对农业生产直接补贴的限制。

2.农产品目标价格保险的政策定位农产品目标价格保险主要在市场层面对农户面临的农产品价格风险损失进行补偿，因此,现阶段，农产品目标价格保险与主要农产品的托市收购政策和目标价格补贴政策之间并非替代关系，而是互补关系，以农产品目标价格保险所具有的市场性和保障的灵活性对当前托市收购政策和价格补贴政策的不足进行补充和完善。

以下以大豆为例，从农产品供需格局视角对农产品目标价格保险的政策定位进行解析。

图1显示我国1998—2014年大豆总产量、大豆进口量、大豆消费量的变化情况。

整体来看,我国大豆消费量逐年增加，拉动大豆需求持续增长的主要原因在于城乡居民消费结构的转变，肉蛋需求上涨，导致畜牧业和养殖业的经营方式和规模发生重大变化。

与此同时，我国大豆总产量却基本持平并略有下降趋势。

从农作物种植效益来看，农业高投入与低产出之间的错位，导致较多农户，尤其是年轻一代的农户选择进城务工，而非农业种植。

一方面是大豆需求的陡峭递增，另一方面是大豆供给的持续萎缩,为满足大豆供需平衡格局,我国大豆需通过大量进口方能基本满足国内需求。

总体来看,进口增加可以暂时减缓国内农产品供需之间的紧张格局,但是农产品进口会对国内农业种植产生替代效用,长期来看，可能给国内农产品供给的安全带来潜在威胁。

通过农产品供需格局分析可知，在我国当前守住管好“天下粮仓”的战略框架下，粮食安全的核心在于确保粮食供给的持续、稳定增长,从而保障粮食供
需平衡格局。

稳定粮食供给的基础在于保障农户种粮积极性,而农户种粮积极性的稳定和提高需要从保障粮食价格入手,即降低价格风险,提高农户收人水平。

当前实施的粮食最低收购价和临时收储政策相互补充，为农户规避农产品价格风险提供了有效保障。

但是,农产品价格风险的宏观管理手段制度成本较高,且存在寻租空间，因此,需要寻求市场性手段作为补充渠道。

诚然，考虑到主要农产品，尤其是主要粮食作物的托市收购政策可以在农产品价格下跌时进行收购,价格高时进行抛售，从而减缓农产品价格波动幅度,因此托市收购政策可以从“价”和“量”两方面保障我国粮食安全。

农产品目标价格保险的政策目标与现有的主要粮食作物的托市收购政策相辅相成，以期通过市场化的保险手段，为农户提供重要农产品（如生猪、蔬菜、经济作物等）价格风险转移和分散的有效渠道，共同致力于实现我国农业的长期稳定发展。

四、农产品目标价格保险发展的现实困境与应对策略 1.以双向激励机制破解农产品目标价格保险“供需双冷”的困境有效的供需主体形成及其匹配是农产品目标价格保险市场得以形成的前提。

当前商业性保险公司为何迟迟不肯进行农产品目标价格保险的推广呢？主要有以下两方面因素:首先，较高的承保风险与风险分散机制的缺位。

农产品目标价格保险承保的是价格风险，当农产品市场价格下跌时，保险公司将面临农户同时索赔的情况，也即，存在较强的系统性风险,但是目前国际、国内再保险市场都不愿意承担价格保险的再保险，风险分散机制的缺位抑制了保险公司的供给。

其次，农产品目标价格保险实施有宏观政策诱导，但缺乏具体操作指引。

例如，农产品目标价格保险是否为政策性保险,是否可获得保费或管理费用补贴，是否可享受税收减免等具体政策尚未出台。

农户是农产品目标价格保险的主要需求方，但是，目前农户的潜在需求尚未转化为有效需求，主要受以下因素制约:首先,购买力因素，当前农户的农业收入水平普遍较低，对农业保险的实际购买力有限;其次，风险认知不足，较多农户还停留在“坐、等、靠”的思想中，过多依赖政策而非市场手段解决农产品价格风险问题;最后，保险意识不强,农户中还普遍存在对保险公司不信任和对保险合约不了解的情况。

目前农产品目标价格保险存在“供需双
冷”的格局，要打破僵局需要政策的双重诱导与激励。

在供给诱导方面，应着力构建基于国家再保险、商业再保险和保险与资本市场对接等多重渠道的农产品价格保险的风险分散体系，同时，确立农产品目标价格保险的公共物品属性，给予政策性保险应有的税费优惠。

在需求诱导方面，一方面，以保费补贴降低农产品目标价格保险的相对成本;另一方面，转变农户观念，将价格风险管理融人到农户生产经营决策中，充分发挥价格保险的市场优势，形成价格保险、农业信贷、政策补贴和家庭内部融资等多样化的农产品价格风险管理体系。

2.科学、合理地制定农产品目标价格保险中的保障价格农产品目标价格保险实施的技术难点在于，应当以何种农产品价格为参照标准来制定保障价格呢？农产品目标价格保险的经济本质是通过对未来农产品价格的合理预期，确定保障价格，补偿农产品价格下跌给农户造成的种植收益损失,并以此保障农户生产积极性。

因此，保障价格的制定须满足保障性和适度性相平衡的原则:一方面，农产品目标价格的保障价格不宜过低，要能够有效保障农户面临的价格风险，确实稳定农户生产积极性;另一方面，保障价格不宜过高，以防范保险公司陷人偿付能力风险。

在农产品价格形态中，期货价格是唯一具有价格发现功能和风险管理功能的农产品价格形态。

因此，农产品期货价格是农产品目标价格保险中保障价格制定的最优参照。

第一，农产品期货价格的信息包容性强,以此确定保障价格可提升农产品目标价格保险的市场性与科学性。

农产品批发市场价、政策性收储价、农户出售价、农产品种植的综合成本价均是对农产品相关的过去信息的反映,不具有对未来价格的指引作用；而农产品期货价格除了反映对当前价格有影响的“过去”的信息,还包含着市场参与者对未来价格变动的共同的、合理的预期。

故与其他价格形态相比，农产品期货价格包含的信息量更为充分，是农产品价格体系中信息包容性最强的价格形态。

第二，农产品期货价格数据的连续性和完整性较高，有助于农产品目标价格保险的精算定价。

农产品期货价由市场上众多套期保值者和投机者的价格预期共同决定，并且随着期货合约的到期，农产品期货价格向到期日的现货价格逐渐收敛，具有和现货价格对接的价格连续性。

同时农产品期货市场交易频繁，每个微
小时点都能形成交易价格,期货价格数据信息量充分,与分散和断点的各种农产品现货价格相比，农产品期货价可为农产品目标价格保险的科学定价提供全面、完整的数据来源。

第三，农产品等级与农产品期货价格之间匹配性较优,有利于农产品目标价格保险梯度福利效用的实现。

期货市场形成的价格是针对标准等级的农产品，而对于非标准等级的农产品可以在标准期货价格基础上进行升水或贴水操作,从而实现梯度定价，因此,期货市场形成的农产品标准等级与价格相挂钩的制度，一方面可以形成不同保障水平的农产品价格保险，实现保险梯度效用;另一方面通过不同等级的农产品价格信号，可以对农产品的种植和出售提供较为完备的指导。

综上，农产品目标价格保险与传统的农产品价格风险管理手段相比，更具市场性与灵活性。

为保障农产品目标价格保险的顺利推进，一方面,须着力构建保险供给方与需求方的双向激励机制，以推动保险公司和农户的有效供需匹配;另一方面,应注重以农产品期货价格作为确定农产品目标价格保险中保障价格的参照，使其目标价格的确定更具科学性。

未来我国应逐步形成集农户微观风险管理、农产品目标价格保险的市场化管理和托市收购政策及目标价格补贴的宏观管理，三位一体的全方位、多渠道的农产品价格风险管理体系。

叶明华。