行政不作为导致国家赔偿的制度完善

一、探究：“张美华等人状告天水市公安分局赔偿案”中是否存在行政不作为 １
(一）案情简介 １
(二)当地公安机关是否存在行政不作为 ２
(三)国家赔偿制度在本案中是否存在 ２
二、从本案中反思行政不作为国家赔偿责任 ２
（一）主体要件 ２
（二）行为要件 ３
（三）损害要件 ３
（四）因果关系要件 ４
三、国家赔偿责任制度中存在的不足 ４
（一）赔偿范围太窄 ４
（二）行政赔偿的标准太低 ４
（三）审判实践在责任认定标准不一 ５
四、完善行政不作为国家赔偿的建议 ５
(一)完善行政赔偿立法 ５
(二)提高行政赔偿的标准 ５
(三)加强对法院赔偿委员会的监督 ６
【摘 要】本文以“张美华等人状告天水市公安分局赔偿案”为视角，对案中是否存在行政不作为进行了判断并且结合本案进行了分析，并指出了行政不作为国家赔偿责任的构成要件，对其分析后发现其存在的不足，对这些不足进行探究后提出完善的建议，以期望未来国家对这方面的立法能有所帮助。
一、探究：“张美华等人状告天水市公安分局赔偿案”中是否存在行政不作为
(一）案情简介
据本案证人胡某，梁某回忆，在被害人的求救声传来时，他们立即拨打了报警电话，而值班人员却让他们向“120”电话，“120”又让他们打电话给报警中心，如此推诿浪费了绝佳的救助机会，最后在梁某的不断努力下值班人员才电话指令桥南派出所出警，此时被害人已经死亡。
(二)当地公安机关是否存在行政不作为
从法院发布的此案的判决书中可以看出，因公安机关未及时出警所以导致被害人刘伟洲被犯罪嫌疑人刺破股大动脉失血过多死亡。本案目击者胡某、梁某在发现被害人呼救时立刻报警，但“110”报警中心与“120”急救中心相互推诿，致使被害人失去了最佳的救助时机，最终失血过多而死。《人民警察法》第二条 详细的规定了警察的职责，在本案中可以看出国家赔偿责任制度的引起不仅与行政作为有关而且与不作为也有关，行政机关拖延履行或者不履行职责并且造成了不应有的损害时，将会引起国家赔偿。
(三)国家赔偿制度在本案中是否存在
结合最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（法释【2001】23号）的规定 分析本案可以得出，首先被害人刘伟洲致死的直接原因是他人手持凶器行凶所致，犯罪嫌疑人要为自己的行凶行为负主要责任，公安机关应当负次要责任，其次，由于公安机关在接到报警电话后的推迟了出警的速度致使被害人刘伟洲股大动脉一直出血，致使流血过多引发了被害人的死亡，从这个层面看公安机关无故

推迟出警的行为是否应对被害人死亡的损害结果承担相应的责任呢？答案是确定无疑的。具体来说的话，虽然被害人刘伟洲的死亡是犯罪嫌疑人手持凶器刺破被害人的股大动脉所致，但由于行政机关在行使职权时相互推诿责任致使被害人未及时得到救助，从而间接导致被害人的死亡，其中行政机关无故推迟出警的行为与被害人刘伟洲死亡的损害结果之间是存在间接的因果关系的，属于引起与被引起的关系，所以存在间接的因果关系，因此公安机关对被害人刘伟洲死亡的损害结果应该承担国家赔偿责任。
二、从本案中反思行政不作为国家赔偿责任
（一）主体要件
在“张美华等人状告天水市公安分局案”中，公安机关在接到来自民众的报警电话时未及时出警，致使被害人刘伟洲的生命健康权在极度危险的境地，最终不可避免的发生了悲剧。《国家赔偿法》第一章第二条 指明了被害人获得国家赔偿应满足的条件。在本案中，公安机关间接的侵害了被害人的救助权，造成了被害人的间接死亡，所以被害人有取得国家赔偿的权利，被害人应向行政不作为的主体请求赔偿，而本案中公安机关是行政不作为的主体。从本案中不难发现公安机关作为行政主体是代表国家向被害人赔偿的，国家作为国家赔偿责任的主体必然要为自身在行使职权时所造成的不应有的损害进行赔偿，因此笔者认为确定行政不作为国家赔偿责任主体很有必要。当前，我国国家赔偿的范围可分为行政和刑事赔偿，由于国家赔偿的范围并不大，行政不作为国家赔偿还未列入赔偿的范围之中，所以更加需要明确国家赔偿责任的主体，以防止对案件进行判决时不公正的现象出现。
（二）行为要件
首先，行政主体要负有法定职责。行政机关在行使法律规定的职责时，存在一些不应有的行为，比如不履行或者拖延履行职责的情况，就可能引起国家赔偿。其次，行政机关履行法定职责应当采取作为方式，即以积极的身体活动做出特定的行政行为。如果行政机关并未采取任何行为，也不能当然的认为行政机关存在行政不作为，行政主体在履行法律规定的义务时，如果存在不履行或者延迟履行等情况，就可以认为行政主体违反了法定的职责，在此条件下，若被害人的合法权益又受到损害，那么被害人就可以请求行政主体承担赔偿责任。本案中公安机关负有法律规定的职责，由于公安机关怠于行使职责所以导致被害人未被及时救助，因此发生了被害人间接死亡的损害事实，公安机关要承担相应的赔偿责任。
行政主体不履行法定职责的情形，可能是行政机关明确拒绝履行，可能是拖延履行，

也可能是根本就没有给予任何答复。 拖延，是对行政义务的拖延履行，要么是虽已开始履行义务但没有完成义务履行的行为或结果。 在大多数情况下，拖延都与期限有关，是超过法定或指定期限而没有履行完成义务的表现形式，但这并不等于说，拖延只能出现在有法定或指定期限的条件下，实际上，没有法定或指定期限同样能够产生怠于履行义务的拖延。 本案就属于拖延履行义务的情况，公安机关在接到报警电话后，让报警者给“120”打电话，这种情况就属于借故推脱，在法定或者合理期限内没有正当理由拖延了救助受害人的义务，因此这种情况就属于典型的拖延履行义务的情况。公安机关的延迟出警构成行政不作为。
（三）损害要件
在“张美华等人状告天水市公安分局”案中的损害结果是既成的，损害结果是被害人刘伟洲的生命权，此权利是受到法律保护的，并且是既存主体受到侵害，因此符合行政不作为国家赔偿责任的构成要件。
损害范围。损害结果只能是确定不移的，不能是凭空想象的，必须是既存的事实，如“张美华等人状告天水市公安分局”案中的损害结果就是既存的事实即被害人刘伟洲的生命权被剥夺。此外，损害能包含将来可能发生的，但需要被害人举证证明将来的利益可以被取得。
相对人的合法权益受损。在本案中被害人受损的生命权就属于国家保护的合法权益。列如某企业以虚假的经营条件去申领营业执照，有关部门故意拖延的这种情况，虽然该企业表面上符合申领的条件，但是有关机关故意不发营业执照的这种行为，即使损害了该企业的权益，国家机关也不予赔偿该企业的损失。
损害对象是确定不疑的。在行政主体行使职权时，行政机关的不作为导致特定对象受到损害，受损对象就可对行政机关的行政不作为提起诉讼，请求行政机关给予相应的赔偿。反而言之，若损害的对象为多数人，比如公共利益受到损害，受损的对象是公众，行政主体就不必承担相应的赔偿责任。
（四）因果关系要件
简单的来说，因果关系是为了建立行为与结果之间所存在的某种联系，此结果的发生是由于彼原因所导致的。在行政法领域，因果关系一直是学者们讨论的热点，此中就有各种各样的学说，比如条件说、原因说等；而不作为的因果关系比较特殊，在行政主体应当行使职责却又怠于行使职责时，虽然行政主体没有实施任何行为，但是实际上后果的发生是客观存在的，此后果与行为之间存在因果关系。笔者认为，因果关系是行为与损害结果之间所存在的潜在联系，而且该行为不仅包括行政作为也包括行政不作为，只不过行

政不作为需要以行政主体不执行法律规定的义务为前提；但是也存在一些特殊的情况，比如不可抗力等，国家就无需承担相应的赔偿责任。
在“张美华状告天水市公安分局”案中，被害人刘伟洲的死亡结果是由犯罪嫌疑人手持凶器刺伤被害人的股大动脉和公安机关的行政不作为共同导致的，其中主要因素为犯罪嫌疑人的行凶行为，次要因素为公安机关的行政不作为。笔者认为，次要因素与被害人的死亡之间没有直接联系，但是有间接联系，公安机关的不作为直接使被害人处于一种孤立无助的境地，会间接的加速被害人的死亡，所以其不作为与被害人死亡是有因果关系的。
三、国家赔偿责任制度中存在的不足
（一）赔偿范围太窄
在我国的法律制度体系中，有关行政主体不作为导致的国家赔偿在《国家赔偿法》中并无具体的规定，行政不作为的救济方式也十分有限，在《行政诉讼法》和《行政复议法》中有其规定，行政不作为均是在相对人提出申请后产生的，其范围太过狭窄，行政主体在处理类似案件时，肯定会考虑上级的权势，在权力的压迫下处理的案件肯定不会公正，同时也会损害行政相对人的权益。有学者认为《国家赔偿法》第三条第五项 和第三条第四项 可以作为兜底条款，行政相对人可依据此兜底条款向行政机关请求赔偿，但是在实际生活中从来没有出现过应用此兜底条款的情况，此兜底条款作为救济途径来救济行政相对人无疑是名存实亡的，因此急需法律对此现象进行规制。
（二）行政赔偿的标准太低
在我国行政相对人对行政主体请求赔偿的标准主要分布在《国家赔偿法》第三十三条 和《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款 的规定中，很明显由于各地的经济水平有所差异职工的日平均工资也不都相同，所以导致行政机关在赔偿时很大程度上依赖法官的自由裁量，这就对法官的要求很高，而法官在作出判决时往往跟个人的习惯、教育背景等有关，赔偿的标准肯定会不一样，偏低的情况时常出现。有学者称它是”国家不赔偿法”或者更直截了当地说《国家赔偿法》竟然成为了画饼充饥的“样子货” 。同时，低标准的赔偿数额也很难安抚受害者的心灵，使得受害者有可能会不服此行政决定而上诉或者请求行政复议，无形之中上诉案件的增多会给司法审判带来巨大的压力也会加剧社会的动荡，这样肯定对国家的发展不利。
（三）审判实践在责任认定标准不一
法院在受理有关行政不作为案件时，需要对行政主体的不作为与损害结果之间的关系进行判断，无疑