浅谈公共管理价值取向

2012年第11期辽宁行政学院学报No．11，2012（第14卷第11期）Journal of Liaoning Administration College（Vol．14．No．11櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶櫶

）公共管理

浅谈公共管理价值取向

赵海洋

（沈阳音乐学院，辽宁沈阳110168）

［摘要］在当代，随着人类事业的发展和社会科学技术的进步，管理已经是人类各种活动中最重要的活动之一。公共管理的价值内涵已发生了深刻的变化，以往探究公共管理价值单一的方法已转变成为丰富的方法体系。针对公共管理价值取向出现的不同观点，谈谈我对公共管理价值取向的认识。从这样的思路出发来看管理，我们会对公共管理有更深刻的认识。［关键词］公共管理；价值

［中图分类号］D60［文献标识码］A［文章编号］1008—4053（2012）11—0041—03

所谓管理，是适应组织外部环境和内部条件的变化，有效地配置和利用可得到的有限的资源，进行整合，以实现本组织既定目标的动态的创造性活动。这种创造性的整合活动包括了目标组织、制度、市场诸方面的内容。

所谓公共管理，即那些不以营利为目的，政府以及其他公共组织旨，例如学校，在追求有效增进与公平分配公共利益的调控活动。要想更加明确公共管理的价值所在，要从以下几个方面来看。

一、传统公共管理和新公共管理的价值取向

传统公共管理（公共行政）的效率原则一直是经济学的主导价值观。公共行政一直视效率为其追求的终极目标。因而有人把效率公共行政管理主义范式的主要价值取向。公共行政的目的，就是在官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用，使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满的完成。在公共行政理论的另一基础，即官僚制理论那里，等级森严的体制之所以被设计出来，乃是为了使行政机关更有效率地工作。以目前的社会形势看来，上下服从，命令统一本身就是效率的保障。

然而那伴随着对传统公共行政模式的理论批判和对现实进行改革创新的需要，从上世纪80年代开始，西方各主要发达国家掀起了政府改革运动，提出了公共管理改革的主导方向。新公共管理运动是公共行政理论学界和实务界试图摆脱传统管理主义对官僚机构的过度依赖，转而更多地通过经济理性主义的途径给予管理主义新的释意而持续性地探索且最终引发的一股全球性的公共行政改革浪潮，这一运动直接催生了现代公共管理理论。

与传统公共行政追求效率原则不同，新公共管理实现从效率优位向绩效优位转移，以经济学理论和私营部门管理范式为基础，注重结果和管理者的责任，从而实现政府施政的基本价值取向把经济、效率、效能最为新公共管理理论的追求也是他的价值所在。

二、管理价值取向在于创新

人类即将进入知识经济时代，知识和信息已经成为最重要的资源，知识的生产和利用已经成为一个新的产业知识产业。知识资本的价值已经高于传统资本的价值的时候，管理者的思想观念正在经历根本的变化，管理价值的创新将更加受到人们的重视。

所谓创新，其涵义包括了几方面的内容：开发一种新事物的过程、采用新事物的过程、新事物的本身。管理创新是指创造一种新型的、有更高效率的资源整合的范式，它既可以是有效整合资源以达到组织目标的全过程管理，也可以是某个具体方面的细节管理。传统关于管理的理论认为管理就是通过计划、组织、人事、指挥、控制诸种职能的发挥，保证社会组织按预定的方向和规则运行。我们认为这样的说法有着明显的局限性，因为没有把管理价值的真正本质，创新突显出来。

在新的世纪，我国要全面实施科教兴国的战略和可持续发展战略，建设符合市场经济和科技发展规律的国家创新体系及知识创新系统，提高我国知识创新能力和效率。在各项管理工作中都要重视创新，追求新发现、探索新规律、创立新学说、创造新方法、积累新知识。目前就我国的国情而言，创新的方法有以下几种。

（一）技术创新

技术创新，包括新发明、新创造的研究和取得成果的过程，即新技术成果从开发研究和市场推广的全过程。技术创新的过程可归结为管理问题，它主要表现在要素创新、要素组合方法的创新以及产品创新几个方面。

要素创新是指企业的运营过程实质在于对资源要素进

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［收稿日期］2012－09－12

［作者简介］赵海洋（1983－），女，沈阳音乐学院教师。

2012年11月第14卷第11期赵海洋：浅谈公共管理价值取向

Nov．2012

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行合理配置，其资源要素包括材料、设备、人员等多类。

要素组合方法的创新包括了生产工艺与生产过程的组合。工艺创新主要指创造出新的加工方法和工艺条件。生产过程的组合创新是指企业研究和采用更合理的空间布局与时间组合，以提高劳动生产率，缩短生产周期。

产品创新主要包括品种、结构、效用诸方面的创新。品种创新要求企业根据市场需求的变化及时调整生产方案，开发受市场欢迎的、适销对路的产品品种。

（二）制度创新

制度创新是指引入新的制度组织的结构与运行规范安排，大的如整个国家的经济体制，小的如具体企业的组织形态、运行机制。制度创新实质上也归结为管理问题。

在对国有经济进行战略性重组和建立企业制度的进程中，改革已经开始了攻坚阶段，产权革命，把新的关于产权的制度安排引进经济和企业。它不只限于生产资源，而泛指人们排他性地拥有的一切使自己或他人受到损益的权利。

同时，作为市场主体的企业经历经营机制的创新，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的真正的独立经营者，成为构建市场经济的合格的微观基础。

（三）组织创新

经济组织与社会组织都必须随着形势的变化而创新。在以往的管理理论中，往往把企业视为生产函数，从而把组织创新看作是技术创新。其实，这种认识是在说明技术创新对组织活动所作的要求，而不是组织创新本身。我们把研究的目光集中到组织本身则可以这样来看待组织创新。在以组织自身为中心的组织创新方式中，主要是通过管理人员修正组织机构、改变技术、增强沟通、改变奖励办法、改善工作环境等来改变人员的行为。上述两种理论的基础都是传统的组织理论。

组织创新是一个连续不断的过程，所以我们在组织创新中不可能完全抛弃组织的历史，企望突变出一个全新的组织。组织创新要注意掌握适度的原则，过于频繁的大规模的组织变动会使组织经常陷于动荡状态，不利于组织功能的发挥与组织目标的实现。

三、公共管理价值的具体表现

（一）公共管理事业中的法律性

首先要制定、健全有关公共管理的法律法规体系。这一法律法规体系既要包括对管理主体行为进行规范的，也要包括对管理客体进行规范的。如我国目前急需确立的有非政府组织内部的组织、财产关系等民事问题的法律。

其次是有关公共管理价值的法律法规要有内容上的完整性。要对公共管理价值各个方面的管理组织、管理目标、管理程序、管理方式、违章行为的判定、处罚标准等都作出明确的、可供操作的规定，从而使公共管理机构包括政府组织、学校，非政府组织和事业单位等等及公民都知道哪些事可以做、哪些不可以做，哪些事做了会产生什么后果，自己要负哪些法律责任，从而自觉约束自己的行为。

（二）公共管理价值的行政特性

公共管理价值的行政管理主要是指通过行政命令利用公共机构相互间的行政隶属关系和管理权限和公共政策，按照行政方式来组织、指挥、调控和监督，对公共事业活动进行直接干预和控制。行政管理是传统的社会事务管理方法。

具体特性：第一、权威性。行政方法是通过国家赋予的权力，发布一定的规范性文件来实现国家对公共事业管理。由于发布这些规范性文件的是国家行政机关，因而一经发布就要求公共事业领域内活动的任何组织和个人都必须严格遵照执行。这种权威性实际上也是强制性，只是相比较法律管理方法的强制性来说，行政管理的强制性相对弱一些。第二、直接性。运用行政管理公共事业，通常是按照行政系统、行政层次、行政区划的上下级隶属关系来进行的，通过行政系统的这种隶属关系对调节对象的直接作用来达到管理目标，没有迂回的过程。第三、时效性。公共管理的行政管理一般针对比较具体的问题作出较为具体的规定。因为这些规范性文件主要是在特定的时间内，针对特定的公共事业管理对象而制定的，所以，随着社会和经济的发展，这些规范性文件往往失去效力。行政管理是在我国计划经济体制下对事业进行管理的基本方法，它作为一种强制性手段，通过行政层级和事业单位实际上作为行政机构附属的关系，往往在社会事务管理中形成“军令如山倒”之势，虽然取得了成绩，但也对事业的发展造成了负面影响。

在市场经济条件下，随着传统的管理向公共管理的转型，随着管理方式从以直接为主转向间接为主的变化，公共管理的运用总体上被减少了。但是，由于政府的主要职责是公共管理职能，且公共管理的价值本身具有权威性、直接性的特点，往往具有能强制并见效快的功能，因而在不少情况下公共管理价值的特性仍然是大有作为的，因此，它在公共管理中的地位将日益重要。

四、公共管理价值取向的规范性

通过上述对公共管理价值取向的分析，公共管理实质上是一种社会发展目标的合理调整和社会利益的权威性分配，它不仅关注结果和效率的经济意义，更关注过程、结果中的社会公正、责任和伦理、民主价值取向的实现。在公共管理的价值分析中应占有基础地位，并贯穿于政策、制度制订与执行的全过程。为此，我认为，现代公共管理的重要任务之一就是要重建公共管理的规范性价值，要把这个作为提升管理空间的基础。

新公共管理的形成是对当代西方政府管理实践及模式所产生的深刻影响。它的规范性在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平，促进了西方国家经济和社会的发展，满足了更多的公共管理价值被更多的人所需求中，这种规范性引起了人们对于公共管理价值所产生的效率提高了重视。在新公共管理运动中，以结果和绩效为目标取向的政府企事业单位的行为与其的公共性要求越来越偏离，导致了公共利益的受损和公共福利的降低以及公共责任的缺失，损害民主政治的根基。换句话说，公共管理价值的产生过程中过分重视管理，就摆脱不了官僚制理论的效率追求，思想的影响，追求经济、效益，而缺乏政治层面对民主、公平、正义等终极价值的有效回应，造成对民主价值的背离，必（下转第46页）

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