开发区管理体制演变

三、天津滨海新区
• • • • 1 9 9 4年，滨海新区成立，由天津港、天津开发区、天津保税区三个功能区和塘沽、汉沽、大港三个行政区，以及 东丽区、津南区的部分区域组成，规划面积2270平方公里。 第一阶段：管委会模式阶段（ 第一阶段：管委会模式阶段（1994-2005年） 年 第二阶段：行政体制改革准备阶段（ 第二阶段：行政体制改革准备阶段（2006-2007年） 年 2006年4月26日，国务院常务会议批准天津滨海新区进行综合配套改革试点。滨海新区与北京的研究机构合作，拿 出了《第三增长极崛起之路——滨海新区发展战略研究报告》，针对体制改革提出了三种备选的方案：将滨海新区 管委会直接改组成为滨海新区人民政府；将滨海新区管委会和塘沽、汉沽、大港三个行政区政府、党委合并；滨海 新区分成南北两区，分别设立政府。2006年9月递交到国务院有关部门的<滨海新区综合配套改革试验方案>。此后， 管委会职能不断完善，先后建立了滨海规划分局、土地分局、统计分局、环保分局等机构。与综合配套改革相配合， 并拥有了新区土地整备权和土地出让收益的支配权。这对进一步增强滨海新区的资源配置和经济管理职能有着十分 重要的意义。 第三阶段：行政体制改革推行阶段（ 年至今） 第三阶段：行政体制改革推行阶段（2008年至今） 年至今 2008年3月获得了国务院的正式批复。2008年4月，天津市委开发区保税区工委(下称“开保工委”——2 0 0 0年9月 8日，天津市委决定开发区、保税区工委合并成立中共天津市委开发区保税区工委)正式并入天津市委滨海新区工委， 今后人事、财政都要纳入到滨海新区管委会。天津市委对开发区保税区工委机构的调整和对滨海新区部分领导班子 的充实调整，是市委为了更好地落实党中央、国务院关于加快推进滨海新区开发开放的重要要求，加强对滨海新区 的统一领导，更好地发挥滨海新区龙头带动作用所做出的重要决定，标志着呼唤已久的行政体制改革正式拉开序_ 幕。2009年11月，国务院批准了滨海新区行政体制改革方案，撤销天津下属的塘沽、汉沽、大港三个行政区，成立 天津滨海新区行政区。 目前，滨海新区着重从4个方面推进管理体制改革：一是建立统一的行政架构，撤销滨海新区工委、管委会，撤销 塘沽、汉沽、大港区现行建制，建立滨海新区行政区，辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全境。东丽区和津南区的 部分区域，不划入滨海新区行政区范围，仍为滨海新区产业规划区域；二是构建精简高效的管理机构。建立滨海新 区区委、区人大、区政府、区政协，同级机构比原有3个行政区大幅度精简；三是组建两类区委、区政府的派出机 构，一类是城区管理机构，成立塘沽、汉沽、大港3个工委和管委会，主要行使社会管理职能；另一类是功能区管 理机构，成立九个功能区党组和管委会，主要行使经济发展职能；四是赋予新区更大的自主发展权、自主改革权和 自主创新权，新区的事情新区办 。
上海浦东新区
管委会模式阶段（1993-2000年 管委会模式阶段（1993-2000年）
1、撤销上海县和川沙县的行政建制，调整杨浦区、黄浦区和南市区的 行政区划，三个区原有涉及浦东的区域，不再归其管辖。 2、成立新区党工委和管委会，作为市委、市政府派出机构，负责浦东 管理和开发建设事宜，党工委和管委会享有市级管理权限。在“东事 东办、新事新办”的方针下，浦东的开发建设均由党工委和管委会统 一规划、统一政策、统一组织实施。 3、在各功能区域中，除外高桥保税区由于情况特殊设立二级管委会外， 其它功能区都不设管委会，而由管委会控股的开发公司负责运作。 • 优点：增强管委会的权威和指挥能力，杜绝扯皮现象，办事效率提高。 • 缺点：高度集权易出现腐败、监督不力，且随着园区快速发展，事务 繁多，上下级衔接不便。
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天津滨海新区
• 第一阶段：管委会模式阶段（1994-2005年 第一阶段：管委会模式阶段（1994-2005年） 1994年，设立滨海新区领导小组，下设办公室，对三个功能区和三个行政区 进行开发与整合。2000年，在领导小组办公室的基础上成立滨海新区工委和 管委会，负责新区的规划、产业布局和基础设施建设等，并授予部分管理经 济的权限，增加了管委会统筹管理的力度。 2005年，滨海新区发展纳入国家战略。随着二次创业阶段各功能区不断增强， 功能区、行政区的关系难以理顺，管委会模式的局限性逐渐显现。 各行政区政府、经济功能区管委会都能有效行使各自管辖内的行政管理权， 但缺乏高效的有机协调，而且经济功能区管委会社会服务与公共管理职能逐 步扩张； 滨海新区管委会组织机构与职能弱化，其整体协调、指导职能没能有效实施， 区域整体发展缺乏有效统筹与协调。这种管理体制导致滨海新区内各行政区、 经济功能区行政职能趋同，行政效率不能有效提升； 区域发展缺乏统一规划，各区都发展迅速，但区内竞争激烈，重复建设、不 合理建设现象时有发生； 区内经济亮点增多，但资源优势分散，影响优化配置，整体效能不高，制约 区域整体核心竞争力的提升，管理体制改革势在必行。
二、中关村管理体制探索
• 管委会模式(1988-2002年) 管委会模式(1988 2002年 (1988• 管委会模式改进版（2 0 0 3至今） 3至今 至今） 管委会模式改进版（
中ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ村
• 管委会模式 管委会模式(1988-2002年) 年 早期1 9 8 8年电子一条街时期，中关村就是海淀园，园 区与政府是合二为一的，管理体制和机制相对顺畅，对园 区早期发展产生积极推动。随着中关村一区多园的不断扩 张，园区管理层级开始增加，中关村科技园区管委会、子 园区管委会、各区县政府之间出现了多层级、相互制约的 体制。在中关村的管理架构上，中关村管委会与各区县政 府都是拥有实权的两个机构，双方之间互相不受约束，这 样，在区政府的行政体系之下，又多了一套相对独立的园 区行政体系，事实上形成了多头管理和管委会、区县政府 管理受益两张皮的现象，对园区发展产生较大制约。
中关村
• 管委会模式改进版（ 3至今 至今） 管委会模式改进版（2 0 0 3至今） 2 0 0 3年年底，北京市委市政府出台《中关村科技园区管理体制改革方案》 撤销由市政府有关部门组成的中关村建设项目前期工作、规划建设、重大工 程和产业化推进4个协调小组，管委会将海淀、丰台等“一区七园”的部分规 划、建设等行政审批事项的市级管理和执行权下放各园所在的区级工作部门。 优点：规划权力下放之后，管委会只负责宏观管理工作，对改变“管委会和 区政府管理受益两张皮问题”有所促进。 缺点：管委会作为市政府派出机构，只负责掌握高新技术产业政策、产业促 进、环境建设、各专业园区的指导等宏观管理工作，除了每年的高新技术产 业发展专项资金外缺乏实质性促进手段，享有的权限相对有限。 各专业园区开发、建设、促进都以区级政府为实体，区级政府拥有“人事工 作、资金投入、土地审批、规划开发、企业服务”等重大事项决定权，是园 区开发建设、企业服务的主体，在某些工作方面与中关村科技园区管委会有 交叉和重叠，增加了开发、管理的沟通、协作成本。
上海浦东新区
集中协调、分散管理阶段（1990-1992年 集中协调、分散管理阶段（1990-1992年）
上海市政府成立浦东开发办进行综合协调，浦东的开发建 设和管理则由杨浦区、黄浦区、南市区、上海县和川沙县 等“三区两县”具体负责。 • 优点：有利于调动各区县的积极性，为前期启动浦东的开 发打下了一定基础。 • 缺点：各区县过分注重自身利益，难以统一规划，重复建 设、重复引进现象难以避免。
上海浦东新区
• 健全机构行使政府职权阶段（2000-2005年） 健全机构行使政府职权阶段（2000-2005年
2000年8月，浦东建新区政府，全面比照副省级配备机构 和干部编制，完善区委、区政府、区人大、区政协四套班 子。 从长期看，仍存在着决策风险、道德风险、社会风险等 （？）
上海浦东新区
• 行政体制改革进一步深入探索阶段（2005年至今） 行政体制改革进一步深入探索阶段（2005年至今） 年至今 2005年 2005年6月，获得国务院批准为首个综合配套改革试验区， 获得国务院批准为首个综合配套改革试验区， 行政体制改革首当其冲。浦东新区新设六大功能区， 行政体制改革首当其冲。浦东新区新设六大功能区，不是 行政机构，但在相当程度上具备行政管理职能。 行政机构，但在相当程度上具备行政管理职能。在新区推 1+23”的城市管理新试验 即一个政府，对应着2 的城市管理新试验， 行“1+23”的城市管理新试验，即一个政府，对应着2 3 个社区，镇的职能被逐步淡化。（原来的“ 。（原来的 个社区，镇的职能被逐步淡化。（原来的“两级政府三级 管理”模式中，镇是政府的派出机构，在政府管理体制之 管理”模式中，镇是政府的派出机构， 而社区在体制外，社区受镇管理。）2009年 。）2009 内，而社区在体制外，社区受镇管理。）2009年，为了进 一步加强金融、航运二个中心建设， 一步加强金融、航运二个中心建设，国务院同意撤销上海 市南汇区，将其行政区域并入上海市浦东新区， 市南汇区，将其行政区域并入上海市浦东新区，合并后的 新浦东总面积将达1210.41平方公里。 1210.41平方公里 新浦东总面积将达1210.41平方公里。
开发管理体制演变 案例分析
一、上海浦东新区
1 9 9 0年，上海浦东新区成立，包括陆家嘴金融贸易区、 外高桥保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区，面积 532.75平方公里。管理体制经历四个阶段
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集中协调、分散管理（1990-1992年 集中协调、分散管理（1990-1992年） 管委会模式（1993-2000年 管委会模式（1993-2000年） 健全机构，行使政府职权（2000-2005年 健全机构，行使政府职权（2000-2005年） 深化行政体制改革探索（2005年至今 年至今） 深化行政体制改革探索（2005年至今）