政府采购制度研究(三)

政府采购制度研究（三）

（五）政府采购组织形式

政府采购的组织形式，各个国家存在较大差异，即使实行相似管理体制的国家之间，也存在差异；一个国家在不同历史时期，也实行不同的采购组织形式。大致可归纳为三种：（1）完全集中型。如香港，政府指定一个机构统一采购任何金额或数量的任何东西，然后将采购来的东西分配给有关用户。（2）适当集中型。政府指定一个机构统一采购合同金额超过一定限额的东西或某些种类的东西，限额以下或其它东西由用户自行采购。（3）完全分散型。如新加坡，由各个部门分别实现政府采购职能，有关采购的程序和采购活动直接由用户自已负责。

倾向于集中采购的理由大致有以下四点：（1）大多数采购都有独特的使用价值需求，掌握了专门的知识才能成功地完成，集中采购则有利于在采购过程中集中和充分利用专家的知识。（2）集中采购相对于分散采购，有利于克服内部人控制的现象。分散采购不便于监督，易于规避责任；而集中采购便于监督，利于防止采购人员滥用职权。（3）集中采购可以合并各个机构的采购需求从而降低采购价格，可以整合采购职能从而减少作业和管理费用。并且，集中采购政策和程序更加具有连续性，可以更加容易平衡使用。（4）集中采购职能通常可以更加有效地同其它集中采购管理职能及外部人员如供应商、政府机构和审计员等进行交流。但集中采购并不是万能的，它有其不足之处，比如不易适应紧急情况采购，使用部门没有采购自主权，采购手续变得复杂等。一种方法的优点往往是另一种方法的缺点。分散采购有其独到之处，比如：采购部门能进行自主采购；能满足使用部门的特殊要求；在紧急需要采购时有利；采购手续简单，能在比较短的时间内完成；雇用在同一工作环境下的技术操作者好处更多；仓储管理方便等。但分散采购要求快速有效，与会计责任、透明度、规模经济优势观念相抵触。

实际生活中没有百分之百的集中采购或分散采购。位于两者之间的组织结构才有利于帮助职能部门完全实现其高层目标。一个组织究竟在多大程度上实现集中采购和分散采购制度，没有标准模式。一般说来，在建立政府采购制度的初期，集中采购有利于这项制度的建立。这项制度趋于完善之际，适度集中采购则可能更有利于提高政府采购工作的效率。当然，采购实体的目标、文化、资源和管理需求都对采购组织的集中化和分散化起作用。

世界各国政府采购的事实表明，适度集中采购组织形式适应了政府采购的经济性和有效性目标，有利于国家制定和实施统一的采购政策和方针，代表了政府

采购制度的发展趋势。自本世纪中叶以来，许多国家采取的是适度集中采购制度。美国自1949年起确立了以联邦政府集中采购为核心的管理体制，确立了联邦事务局（GSA）为适度集中采购的实施机构。韩国于1955年开始全面推行政府物资的适度集中采购制度，于1966年建立和完善了适度集中采购制度和供应制度，规定中央部门20亿韩元以上和地方100亿韩元以上的采购项目由采购厅集中进行。而在加拿大，政府部门采购只要超过5000加元，就必须由采购中心进行，采购中心采购的商品多达万种，仅经过事前竞争确定的重点采购就有1万种。

（六）政府采购的程序

各国政府采购法律都对主要程序作出明确规定，将招标采购方法作为政府采购的首选方法，规定在一般情况下采购机构必须采用。关于招标采购方法的采购程序一般包括征求投标或资格预审申请的程序、投标邀请书和资格预审申请书的内容，招标文件的内容和提供、澄清及修改，投标书的语义及提交，投标的有效期、修改、撤回及担保，开标及投标书的审查和评审比较，禁止与供应商谈判以及接受投标和采购合同生效等。值得强调的是，无论采取何种招标采购方法，采购实体与供应商之间原则上不得就投标文件进行谈判。这是为了避免出现“拍卖”效应，即利用一个投标商的投标对另一个投标商施加压力，迫使其降低报价或提供其它方面更为有利的投标，如果供应商得知采购程序中有谈判的规定，他们在投标时会提高报价。为了体现公平原则，供应商都不希望在招标程序中出现报价的规定；供应商带来的标单必须按统一格式密封，当众投入标柜；到开标之日，当众公开标书，决定入围者，并签订供货协议。

同时考虑到公开招标方法并不是在任何情况下都适用的采购程序，各国的采购法律又都规定了适应其它采购环境的一揽子程序，并规定了它们适用的条件。由于与招标程序或服务采购程序相比，需要有更多的灵活性，各国法律规定各异。

国际经验表明，各项采购无论采取什么方式，也不论涉及多大金额，都要按规定的步骤进行。一个项目的完整采购程序包括以下几个环节：（1）确定采购需求；（2）预测采购风险；（3）选择采购方式；（4）资格审查；（5）执行采购方式；（6）签订采购合同；（7）履行采购合同；（8）验收；（9）结算；（10）效益评估。在以上10个环节中，前6个环节为合同形成阶段；后4个环节为合同管理阶段。它们共同构成了整个采购过程。对于复杂或高成本的采购项目，还需要做以下工作：市场调查、选址、评估为产业发展提供的机会等。

在政府采购程序的上述环节中，供应商或承包商资格审查尤为关键，因为供应商或承包商是否有能力履行采购合同或其投标是否真实，直接关系到采购能否顺利进行和达到采购目的。故就该程序予以比较。其中包括资格预审程序、资格复审程序和资格后审程序。

资格预审程序实际上是对所有投标人的一次“粗筛”，在采购过程的早期剔除资格条件不适合履行合同的供应商或承包商。国际政府采购规则都规定在政府采购中可以实行资格预审，并对实行资格预审的程序作出规定。《指南》认为，“通常对于大型或复杂的工程，或在其它准备详细的招标文件成本很高，不利于竞争的情况下，对投标商进行资格预审是必要的”。《示范法》第6条供应商与承包商资格与第7条资格预审程序都对与资格预审有关的问题作出规定。《协议》第8条也规定了供应商资格审查程序。资格预审包括以下三个步骤：（1）发出资格预审通告或资格预审邀请书；（2）出售资格预审文件；（3）评审。资格预审的内容和重点在于：投标人的经验、过去完成类似合同的情况、人员、设备、综合施工能力；投标人的财务状况，包括过去5年承包合同收入，可投入本合同的财力，以及可从其往来银行得到的信贷金额等。

资格复审程序是为了使采购方能够确定供应商或承包商在资格预审时提交的资格材料是否仍然有效和准确。《示范法》和《指南》都有资格复审的要求。如《示范法》规定，如果发现供应商和承包商有不轨行为，比如作假帐、违约或作弊，采购机构可以中止或取消供应商或承包商的资格。《指南》规定，资格预审时提交的信息在授予合同是应加以确认和校正。如果判定一个投标商没有能力或资源圆满完成合同义务时，可以拒绝授予合同。

《指南》还规定了资格后审程序。如果没有对投标商进行资格预审，借款人应确定提供最低评标价的投标商是否有能力和资源来有效地履行合同义务。满足的标准应该按照招标文件的规定。如果投标商没有满足要求，其投标应予以拒绝。在这种情况下，借款人应对下一个最低评标价的投标商进行类似的审查。《示范法》也有类似规定，第34条第6款规定，采购实体可要求中标的投标商进一步证明其资格。可见，资格后审是在确定中标商后，对中标商是否有能力履行合同义务进行的进一步审查。

（七）政府采购合同和保证金

《澳门行政程序法典》第四章“行政合同”将政府采购合同分为六大类：公共工程承揽合同、公共工程特许合同、公共事业特许合同、博彩经营特许合同、继续供应合同、为直接公益提供劳务之合同。《指令》将政府采购合同分为八大类：公共工程合同、公共工程特许合同、补贴工程合同、公共供应合同、公共服务合同、公用事业许可合同、设计竞争合同、公用事业合同。因应于政府采购制度的性质有行政行为说和国家行为说两说，政府采购合同的性质也有行政合同与经济合同两说。双方在立法都能找到佐证，如德国最新的《公共采购更新法》于1991年1月1日生效，该法已被纳入属于经济法的《反限制竞争法》中，作为第四章公共采购，原《预算法》中有关公共采购的规定失效。它表明，政府合同