对绩效管理理论与实践的思考

对绩效管理理论与实践的思考

税务系统推行“绩效管理”，揭开了现代税收干部管理的新篇章。“绩效管理”作为国税系统一项崭新的干部管理制度，有着扎根、生长、开花、结果的自然过程。在这个过程中，需要税务干部的呵护、浇灌和培育。只有严肃认真地分析、研究、思考“绩效管理”的理论与实践，逐步的改进和完善，才能实现“管理制度”与“干部实际”的完美结合，才能发挥绩效管理制度的规范、监督、评价、激励作用，才能通过实施绩效管理，转职能、带队伍、谋发展，更好地服务经济社会发展大局，更好地发挥税收职能作用。

一、对绩效管理理论层面的思考

理论来源于实践并指导实践。只有对理论的充分认知，才能指导实践并产生预期目的的实践效果。“绩效管理”作为初次扎根税务系统的一项管理制度，税务干部自身对其理论也有个认知过程。

（一）理论沿革

1、“百度”上的概念

（1）绩效管理

百度的解释是：所谓绩效管理，是指各级管理者和员工为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟

通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程。其作用在于“提升个人、部门、组织的绩效”。其适用对象为“企业”。后面还有很多文字，但是，都没有提到“绩效管理”适用“行政机关和事业单位”。难道不适用于“政府部门”吗？于是百度查询“绩效管理起源”。

（2）绩效考核

百度上出现的是：绩效考核起源于西方国家文官（公务员）制度。最早的考核起源于英国（1854-1870年文官制度改革）。百度对于“绩效考核”的解释是：绩效考核，是企业绩效管理中的一个环节，是绩效管理过程中的一种手段。学科属性为“管理学”。应用领域为“政府行政单位、事业企业单位”。至此，绩效管理（绩效考核）在税务系统的理论适用有了公众上的理论根据。

2、笔者的理解

说绩效管理（考核）起源于西方文官制度是不准确的。严格地说，是“比较明确和相对规范”于西方文官制度。说起“起源”与历史沿革，其理论思想发祥于文明古国——中国（至少是之一）。

（1）部落首领的产生

在朴素的原始社会，部落首领是大家推选和维护的，原因是首领在部落生存中的“成绩的突出与效果的重要”，得到了部落成员的积极评价与认可。

（2）王权、皇权下的加官进爵

无论是武将的攻城略地，还是文官的锦绣文章，无论是武官的把关戍边，还是文官的出谋划策，他们的加官进爵，绝大多数都是与其贡献的“绩效”相关联的。即使是世袭的官位，也是其前辈“绩效”的体现。

（3）功劳簿

这是比较规范的“绩效考核”了。哪位大将斩将夺城，兵马元帅就说：在“功劳簿”上记上“首功”。生产队时期的“记分制”；现代企业的“计件工资”以及“同工同酬”、“按劳分配”等，都属于“绩效管理”的范畴。

（4）干部考核

公务员考核分德、勤、能、绩、廉5个方面，注重工作实绩。考核结果分为优秀、称职等，实际上，这也是一种形式的“绩效管理”。

（二）理论的适用

1、理论适用概括

通过对“绩效管理”概念、理论的认知，我们知道，“绩效管理”存在于社会的每个“公共角落”，存在于国家的每个组织机构，只是存在的形式以及被显示的程度不同而已。在西方英美发达国家，绩效管理已经成为政府管理的一种有效工具。在我国，党的十八大才释放了政府推行“绩效管理”的信号：“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政

府绩效管理”。在今年，“绩效管理”扎根推行于国税系统。笔者作为县级国税干部之一员，而又被赋予“绩效管理”工作之使命，故此，有义务对“理论的适用性”暨税务系统（县级国税局作为基本分析单位；省、市局可以比照评价）推行绩效管理工作做一些肤浅的思考。

2、理论适用具体分析

税务系统推行“绩效管理”，动因在于“当前干部队伍工作‘绩效’有瑕疵，令高层领导不满或觉得有必要改进。”目的在于“提升干部队伍工作‘绩效’。”工作措施是“制定一系列考核指标。”驱动措施（结果运用）是“评优与晋升。”

（1）关于动因

笔者妄自揣测，直接动因是十八大释放的信号“推进政府绩效管理”。再是高层领导深谙绩效管理理论并对理论的实践作用作了大量的调查。事实原因是干部队伍工作绩效确实存在不良状况：创新动力不足、工作效率不高、职责不清、责任不明和干多干少一个样、干与不干一个样等难点问题。但是，产生这些“难点问题”的原因（深层次原因）是什么呢？是因为没有实施“绩效管理”、“绩效考核”吗？显然不是。因为“绩效管理”的形式与内容，凡是在“有社会组织的机构都是客观存在的。”

至于“原因”是什么，不是本文探讨的范畴。但是，可以明确三点：一、“绩效管理”不是对症下药；二、“绩效管理”有治

愈作用，而且，科学化、精细化程度越高，根治作用越明显；

三、“绩效管理”是个过程，符合“破立”周期率。

（2）关于目的

税务绩效管理的目的，在于提升干部绩效，完成工作目标，发挥税务机关整体工作效能。

目的的达成有三种途径：一、干部内心主观能动性，这是作为“全心全意为人民服务”的社会主义国家公务员所应具备的政治素质，也是当今干部最欠缺的心理因素。二、在严格纪律约束下，在严密工作监督下的被动工作，这是有违税务人文关怀和当今社会政治文明的。三、激励手段，通过实行“绩效工资”或者“评优”、“晋升”等手段刺激、激励干部。

三种途径中，激发、调动“人的主观能动性”是最好的方式。这是被历史实践已经证实的真理。中国革命的胜利，是“思想政治工作”的胜利，是正义战争的胜利，依靠的是“人的主观能动性”，而不是“绩效管理”。至于如何调动干部主观能动性，不是本文探讨的问题。

（3）关于工作措施（实现形式绩效计划）

也就是绩效管理实现的方式。可以采取三种形式：一是粗放专制型，干部优劣领导定，领导优劣上级领导定，干部“绩效”决定于领导的自由心正；二是集约民主型，对干部的评价都要拿出工作事实来，拿出能力佐证来，拿出“功劳簿”来，来个民主裁决；三是精细得分型，工作量化，指标细化，

干部评价以“得分”为依据。

（4）关于结果运用（驱动激励）手段

相当重要的是实行“绩效工资”。干部工作的直接动力在于获得保证生存、生活的“工资”，这也符合国家分配原则：按劳分配，多劳多得。这是所有“绩效管理”中的普适规律。

至于“评优”，尤其是“晋升”，对一部分人具有天大的诱惑。但是，从目前以及今后相当长的一段时期内，“评优、晋升”对人们没有多大刺激：一是高得分未必产生晋升的结果；二是作为本级单位而言，晋升的瓶颈基本锁定，尤其对县级局，最大不过科级干部。何况，能够当上科级干部的，99%绝对不是工作绩效、工作能力在起主要作用。

事实上，县级国税干部的平均年龄都快接近“知天命”之年了，还能让多少人渴望“晋升”前景呢。如果推行绩效管理，而不实行绩效工资，绩效刺激可能会是无的放矢。

（三）得出的结论

行文至此，我们应该明了：“绩效管理”不是“抓班子、带队伍，提升单位整体工作效能”的最好的方式。至多是“退而求其次”的方式。作为党的唯物主义干部，要有一颗实事求是之心，要在“破”时有所传承，需要“立”时看到不足。

上文已经提过：“绩效管理”不是“对症下药”，但是，它确实有“治愈”作用。一方面，通过驱动、激励手段激发“主观能动性”；一方面，通过“工作量化、指标细化”的工作留痕，使

得“干部评价”尽可能的客观些，至少可以促进干部主观能动性的发挥。从这个角度上讲，税务系统推行“绩效管理”，不失为当前一个时期内最现实、最有效的“抓班子、带队伍，提升机关工作效能”的最好的管理手段，不失为“实现河北国税现代化的重要抓手”。

二、对绩效管理实践层面的思考

税务系统推行“绩效管理”，在工作实践中，不可避免的涉及到四个方面的问题：一是工作分工问题；二是考核指标问题；三是绩效得分问题；四是结果运用问题。只有解决好这四个方面的问题，才能达到或者说无限接近“绩效管理”的目的。

（一）工作分工

在“粗放专制型”和“集约民主型”这两种绩效管理模式中，税务干部团结合作，共同完成部门、机关工作任务。因为干部之间存在年龄结构、学识结构、业务素质以及政治品质的不同，所以，干部之间也存在工作能力的大小以及付出工作量的差异。这种差异，如果能够得到“客观的评价”并且能够得到正确对待，那么，全体干部之内心不可能不顺畅，人的主观能动性不可能不彻底激发。但是，事实上，却是“责任不清、干多干少一个样儿”，却是“晋升”与否几乎不能用“工作事实、工作能力”来衡量。所以，推行“精细得分型”绩效管理

模式。

在这种模式中，“得分多少”成为评价干部的尺度，甚至可以说是唯一的评价标准。所以，多数税务干部就很自然的想：如何获得高分呢？我现在干的工作是我最拿手的吗？我最擅长那项工作吧？我当部门一把手最能得高分吧？甚至想：我干局长最合适吧？这不是臆想，王侯将相本无种。况且，“人尽其才、物尽其用”是社会主义制度优越性的体现。这种想法，对于对“绩效管理”持乐观积极态度的干部来说，是一种权力，也是一种保障。

如何解决分工问题呢？先说一段三国故事。刘备初得孔明，“以师礼待之。关、张不悦。”玄德曰：“吾得孔明，犹鱼之得水也。”一日，张飞闻报夏侯惇引兵十万杀奔新野而来，谓云长曰：“可着孔明前去迎敌便了。”正说之间，玄德召二人入，谓曰：“夏侯惇引兵到来，如何迎敌？”张飞曰：“哥哥何不使水去？”玄德曰：“吾智赖孔明，勇需二弟”。

解决分工问题，要分出谁是“孔明”，谁是“关、张”，重新做出“人尽其才”的合理分工，这是“绩效管理”最基本原则——公平正义原则所要求的。否则，难免出现张飞“何不使水去”的抱怨。二是需要假定分工合理，每名干部（包括各级领导干部）在自然选择规律下已经处在最合适的工作岗位上。

（二）考核指标

绩效管理得分的依据是考核指标及其分值，前提是把税

务干部的工作进行量化处理，根据量化的工作确定指标及其分值。

1、工作量化

国税局的工作虽然说得上纷繁复杂，而且日新月异。但是，总体而言，是相对固定的，按照工作部门、工作类别等方法进行分类，还是可以做到工作量化的。至于因为税收政策变动、软件上线以及类似“讲政办”、“路线办”等带来的日新月异的工作，则作为“临时重点”工单处理。

2、指标分值

把量化的工作起个名字，就可以确定为“**考核指标”，这是很容易的。超难的是如何科学合理的确定指标分值。如果对指标分值进行简单粗暴处理，就破坏了绩效管理“公平正义”原则，就违背了绩效管理的目的，实质上是对绩效管理的否定（推行绩效管理，如果人们对分值麻木，说明、证明此项工作有名无实）。

（1）部门指标分值。一个国税局机关，大约分十来个部门。部门间工作差异较大，工作量（指标数量）也有很大差别。无论是对部门负责人，还是部门成员，每年付出的工作量确实存在超大差别（不用举例子）。把部门指标分值确定为同一分数是不科学不合理的（涉及工作分工问题）。

（2）个人指标分值。在同一部门内，尤其是较大的部门，人数较多，分工较细，每个人的工作类别及其工作量（指

标数量）是不同的，甚至有着超大差距（不用举例子，严重工作分工差距）。把个人指标分值确定为同一分数是不科学不合理的（涉及工作分工问题）。

（3）指标分值差异。还是举个例子，以办公室部门为例。信访工作指标与税收调研指标。信访工作年内未必发生，指标分值不劳而获；一篇调研文章可能耗费大量的时间和心血。再比如，“网站管理”、“车辆管理”、“招待”（体力劳动为主）与“综合材料”（脑力劳动）。就一次性工作而言，它们需要付出的工作量是有很大差距的，更大的差距还在于工作本身凝聚的“价值”。这种“价值”是不可替代的十年寒窗的含金量。科学合理地确定指标分值是件超级颇费思量的事儿，需要从“劳动时间”与“劳动价值”两个方面去衡量。

（4）指标分值计算。有的工作指标，一年不过十次，比如写“综合材料与税收调研等”。有的工作指标，则日复一日，甚至时刻重复，比如办税服务厅窗口工作。这需要审慎考虑指标分值计算问题。

3、指标分配问题。实质上是工作既定分工与再分工问题。在一个机关单位里，有的是二线领导，有的是有资格的老同志，有的是能够工作却有些病残需要照顾的，有的确实是学识能力不够只能干些简单活儿，有些技术性包括文字材料工作只是有的人能干而他们有的偏偏不想干等诸如此类问题，处理起来非常复杂，事实上存在严重分工不合理。是

指标分配再分工呢，还是强行照顾、强行分配。后者会致怨言丛生，有违绩效管理初衷。

4、指标价值。除单位一把手之外，机关全体干部通过工作量化、确定指标、确定指标分值、分值计算、指标分配、绩效管理计分程序，可以计算出每名干部的年度得分。根据年度分数，确定干部“绩效”排名。既可以实现同一机关不同部门干部成员之间的横向比较，也可以实现同一级别不同机关干部成员之间（包括同一级别班子正副职、部门正副职）的横向比较。而且，还可以实现不同级别同一部门之间的纵向比较。

5、一把手的考核指标。对于所有同级国税机关来说，一把手的工作几乎是完全相同的。因为工作的性质，把他们的实际工作量化必要性不大。但是，可以从以下四个方面对一把手确定指标及分值进行考核（适用于税务分局局长）。

第一，工作总量。包含收入任务、纳税人户数、干部职工人数三个因素。

第二，人均数据。包含全县人均税收贡献（衡量地方经济发展状况，侧面反映税收对地方经济的调节作用）、干部人均税收任务、干部人均服务纳税人户数三个因素。

第三，增量数据。包含税收任务增量及其增长率、纳税人户数增量及其增长率。

第四，治税能力。分四个大方面，一是队伍状况，包括

任期内产生的人才数量及数率、干部违纪、违法案件数量及数率；二是收入质量，包括税收征收率、总体税负、偷税案件数量及数率、查补税款总量及户均数额；三是纳税人满意度，问卷调查、投诉案件数量及数率；四是干部职工满意度。这些指标，基本上考核了一把手的税收贡献与工作能力。

（三）绩效得分

1、个人绩效得分

个人绩效得分公式为：

个人绩效得分=∑指标分值*完成次数+特别加减分

说明：

（1）个人得分公式适用于一般干部、部门正副职、班子副职。除机关一把手外，无论是班子副职、部门正副职，都有具体的、可量化的工作，都可制定成考核指标并相应确定分值。不存在不可量化的工作。领导们是否“吃苦在前，享受在后”以及带头工作与否，让得分说了算。

（2）特别加减分中，特别加分为局内干部在系统内部、社会上取得突出成绩、做出突出贡献；特别减分则相反。

（3）干部个人得分体现的是个人年度工作量，体现的是对机关单位的贡献价值。

（4）与《办法》中得分公式的比较

省市局《绩效考核办法》中，个人得分，尤其是班子副职、部门正职的日常履职得分，“按机关、部门得分乘以60%”

计算，存在领导得分不劳而获之嫌。“民主评价”得分，在绩效管理中作用非常值得商榷，可能导致圆滑的老好人主义或者助长其他不正之风。而且，为人为操作、人为调节打开了方便之门。

2、部门绩效得分

部门绩效得分公式：

部门绩效得分=∑个人绩效得分

说明：

（1）人人肩上有指标，每人指标都可以计算得分；

（2）部门得分总和体现部门的工作量及价值；

（3）部门人均得分可以衡量部门间个人的工作量；

（4）不同机关相同的工作部门总体工作量具有严格的可比性，人均得分衡量个人工作效能。

（5）《办法》中的部门绩效得分公式，可以想象出的结果是分值趋同，差别在于特别加减分项。

3、机关绩效得分。

机关绩效得分公式：

机关（县区局）绩效得分=∑部门绩效得分

说明：

（1）不同规模（税收任务、纳税人户数、干部职工人数）的国税机关绩效得分总和显然是不同的，且有一定可比性。

（2）绩效得分总和体现机关的工作总量及税收贡献。

（3）机关人均绩效得分体现机关工作效能。

（4）《办法》中的机关绩效得分计算方法，第一，四类指标以偏概全，不能反映机关整体客观工作实际；第二，结果趋同。

4、一把手绩效得分

公式：

一把手绩效得分=工作总量得分+人均数据得分+增量数据得分+治税能力得分+特别加减分5分。

说明：

（1）分值比例，工作总量、人均数据、增量数据、治税能力分别为15%、15%、5%、60%。

（2）得分，真实地评价了一把手的税收工作贡献及其治税、带队能力。

（3）特别加分体现一把手在工作上、在社会上的特殊贡献；特别减分则相反。

（4）《办法》中的一把手（班子正职）绩效得分计算方法，一是结果趋同而失真；二是乘以60%计算，分数不劳而获；三是存在不良导向，如，上级评价12分之其他人员占70%，试问：县级班子正职与上级之“其他成员”工作上有直接交集吗？四是存在大漏洞：本级机关中层评价18分，占全部民主评价分值，为什么班子副职及广大税务干部没有民

主评价之权利？

5、与《办法》中绩效得分的重要区别。

（1）得分公式

《办法》中的得分公式，计算出的得分结果，总体上是趋同的。如果出现较大差距，一般是特别加减分在起作用。换句话说，除了特别加减分，考核结果几乎没有差别。

（2）对“民主评价”得分的否定

《办法》中，班子正副职、部门正副职得分，客观分70分是占用的。特别加减分10分是自己挣来的。民主评价30分。当个人绩效得分真正与工资或晋升挂钩的时候，30分的民主评价得分会变得很不规则。进一步假设，民主评价90分，则基本上否定了“绩效管理”。所以，民主评价得分是违背“绩效考核”之原理的，是该否定的。事实上，有才无德的正副职有用，而有德无才的不能用。再者，人缘不好与人性差不同。人缘不好、甚至人性差，如果既不违纪，也不违法，肯干活能力强也无可厚非。

（3）对“一票否决”的否定。

《办法》中“一票否决”提到的现象是客观存在的，发生是自然正常的。不发生不等于不存在。“一票否决”严重不合理，事实上，也否决不了当事人的“绩效”。即使是犯罪量刑了，难道人家之前就没有社会贡献吗？就该抹杀人家的“绩效”吗？“一票否决”不是客观的、唯物的，是该否定的。

（四）结果运用（驱动手段）

1、工资

税务干部付出劳动，获得工资。当干部工资低于个人劳动价值的时候，当干部工资低于社会一般薪酬的时候，当税务工作没有魅力的时候，“绩效管理”基本上是句空话。所以，税务系统推行绩效管理，应该同步推行加薪。

2、绩效工资

推行“绩效管理”而不实行“绩效工资”，对多数干部而言，是被动地纳入“绩效管理”，也就谈不上激发干部内心主观能动性。实际上，还是“干多干少一个样”，还是的是：老实干部多干活，有能力的多干活。还是“劳心者治人劳力者治于人”。

3、评优

（1）机关、部门评优。一看得分（参看得分公式），总分多的，说明税收收入任务多、干部人数多，税收工作总量也大，这是加分因素。同时，出现问题的机率也大，减分因素也多。二看税务干部人均得分，分值越高，干部工作效能越高。

（2）个人评优。直接比较得分。绩效得分，是干部自己付出的劳动量与劳动价值的直接体现。

4、晋升

对于所有想晋升的人员来说，都要积极纳入“绩效管理”，都要积极地真实的努力工作，并在绩效考核中“工作流痕”，获

得“个人绩效得分”。

（1）一把手的晋升。看得分：在较大的县区局任一把手就比小局的一把手有优势。

（2）班子副职的晋升。看得分。要求班子副职切实做些工作，也要工作流痕。

（3）部门正职的晋升。看得分。部门正职要想晋升，不但要协调工作，更要带头工作，而且尽可能多工作。

（4）其他个人的晋升。比较得分。如果有的干部把部门的工作，自己要求承包并且没有出现纰漏，就应该直接晋升为部门正职。

三、绩效管理的伟大实践意义

税务系统推行“绩效管理”，是我国政府机构实行“绩效管理”的一次伟大实践，开创了我国公务员管理制度的新纪元，具有伟大的实践意义。

（一）工作留痕，预防执法腐败

所有干部的所有工作，在“精细型绩效管理”中，都被进行了量化分解，都被确定为考核指标。干部的每一次工作，都可以归纳为一定类别的“考核指标”，在“绩效考核”软件系统中，进行“工作状况描述”，进行“工作成果”上传。在工作描述中、在成果展示中，执法干部的工作情况包括共同执法中的职责分工，将会一览无余。这将有效抵制干部执法风险，有效遏制执法腐败。

（二）客观评价，预防干部人事腐败

在这套“绩效管理考核体系”中，干部评优的依据、干部晋升的依据，都是执行严格的得分制。每名干部，包括班子正副职、部门正副职，都制定了严格的绩效考核得分指标。这些指标，经过工作中的不断改进与完善，最终建立起科学的精细的指标体系。通过计算干部得分，做出对干部的客观的、科学的评价，成为干部评优、晋升与否的依据，使得“能够当上科级干部的，99%绝对是工作绩效起作用。”这将有效遏制人事腐败，斩断“关系”与“金钱”这两双魔力之手，还国家吏治一个清白。

（三）多劳多得，激发干部工作主观能动性

社会主义国家的分配体制是“按劳分配，多劳多得”。但在国家公务员系统，一是存在很严重的“按照官级分配”。从顶层设计而言，这有一定的合理性，但也存在漏洞。对同一部门的或者不同级别同一部门的干部来说，普通干部或者基层公务员所付出的劳动量及其劳动价值可能更多。但是，获得的物质待遇却少，而政治待遇几乎为零。二是存在工作分工严重不合理现象，造成事实上的“干与不干一个样、干多干少一个样”，甚至不干活的反比干活的多得。这种情况，形成事实上的分配不公，影响干部工作积极性。实行“绩效得分制”，实行“绩效工资”，实行“评优”与“晋升”直接和绩效得分挂钩，就可以在公务员系统正确贯彻执行国家分配原则，形成人人

爱劳动，个个努力“争先创优”的工作新局面。

二〇一四年九月三日