基于绩效管理的公共部门绩效审计研究

基于绩效管理的公共部门绩效审计研究

一、公共部门绩效管理与绩效审计

绩效管理是指利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。政府绩效管理主要由4个基本要件构成，即绩效目标设置、绩效预算、绩效评估和绩效信息使用(吴克昌、张强，2007)。绩效理念最初在公共部门的确立体现在财政预算或公共项目等方面的评估，即以绩效评估的形式独立存在，直到20世纪80年代后期，绩效评估才不再单独使用，而是被纳入绩效管理的框架中，形成了系统性的绩效管理体系(卓越、赵蕾，2006)。

政府绩效审计与政府绩效评估之间存在十分紧密的客观联系，具体可以概括为：(1)产生背景的同一性，主要表现为政府绩效审计与政府绩效评估的产生，都与凯恩斯国家干预主义的兴起和公众民主意识的提高息息相关；(2)兴起原因的一致性，主要表现为政府绩效审计与政府绩效评估的大规模开展，都系于新公共管理理论与重塑政府运动的推动；(3)内容目标的统一性，主要表现为政府绩效审计与政府绩效评估都关注政府行为的经济性、效率性与效果性，其最终目的都是为了实现政府绩效优化并强化政府责任；(4)外延范围的涵盖性，主要表现为，从本质上看政府绩效审计属于政府绩效评估的范畴，它是政府绩效评估的一种特殊形式，而政府绩效审计是政府绩效评估体系的重要组成部分，两者统一于政府绩效管理的理论与实践(温美琴、胡贵安，2007)。

绩效管理是在吸收目标管理、绩效评估和绩效审计等管理理念、工具和方法的基础上形成的现代管理系统，在早期绩效审计产生并得到一定程度发展的时候，绩效管理理念显然尚未完全形成。但绩效管理理念一旦形成，就将目标管理、绩效评估和绩效审计等管理理念、方法和工具都统一于公共部门改革的要求之下，并形成了一个完整的现代公共部门管理体系。就公共部门绩效审计而言，当绩效管理体系形成之后，绩效审计就成了绩效管理体系重要的有机组成部分，并受到绩效管理体系的约束，任何试图将绩效审计从绩效管理体系中独立出来、或者是脱离绩效管理体系来研究绩效审计的努力，都是不符合历史发展的规律和客观现实要求的。

此外，伴随着公共部门改革和公共部门绩效管理的发展，绩效审计也将相应地不断发展变化。这一结论可以从绩效管理和绩效审计的历史发展过程中得到证实。一般来讲，绩效是一个内涵了多维要素的系统结构，通常包括经济、效率、效果、质量等要素，有些学者认为还应包括公平、反应性、责任等要素，前3个要素即学界通常所称的“3E”，而质量、公平和责任等要素则是随着新公共管理运动的发展和公共部门改革的深入，日渐进入公共部门绩效评估与绩效管理的主流范畴，并成为了新公共管理时期绩效观念的重要标志(卓越、赵蕾，2006)。

二、基于绩效管理的公共部门绩效审计实施框架

由于绩效管理与绩效审计之间存在着上述的关系，我们在实施公共部门绩效审计时就必须建立在绩效管理的基础之上，从公共部门的战略过程入手来建立整个绩效审计实施框架。

组织的战略过程可以分为3个阶段，分别是战略分析阶段、战略选择及

评价阶段和战略实施及控制阶段。

1.战略分析、选择和评价。战略分析指对组织的战略环境进行分析、评价，并预测这些环境未来发展的趋势，以及这些趋势可能对企业造成的影响及影响方向。战略选择及评价过程实质上就是战略决策过程，即对战略进行探索、制定以及选择。对审计署而言，其战略选择应当解决如下两个基本问题：一是开展哪些形式的审计；二是在某种审计形式上该采用怎样的发展战略。

就公共部门绩效审计而言，在进行战略分析时要充分考虑公共部门绩效管理的目标。这有两层含义，一是作为被审计对象的公共部门的战略目标，二是作为审计主体的审计机关自身的战略目标。前者是绩效审计中审计重点、评价指标以及审计方法等的来源和依据，后者则是审计机关自身作为公共部门进行绩效管理的依据。

2.制定审计计划。从审计工作实务来看，制订审计计划是审计工作的开始；但从战略的角度来看，审计计划的制定已属于战略实施范畴；从基于绩效管理的绩效审计角度来看，制订审计计划已是整个框架的第三个环节。

在这一阶段，审计机关应该根据第一阶段的分析、选择和评价，确定在绩效审计中重点项目是哪些，这些重点项目中的哪个方面(效率、效益、效果或公平等)是重点，同时要根据战略规划合理分配预算和人力、设备等资源，在必要时还要对项目管理方式，甚至审计机关自身的组织结构进行必要的调整。需要注意的是，在充分考虑绩效管理的绩效审计形式下，审计计划应该是既有通常的一年期短期计划，又有跨年的中长期计划，在条件

允许的情况下，还应该有滚动计划。而且，在制订计划时要考虑执政党和政府可能会针对某些突发或紧急事件临时指定审计项目的情况，此外还有在进行各种不同形式审计过程中反馈的需要进行调整的项目，如有些项目可能需要延伸审计，有些项目可能提前完成，有些项目以前没有考虑但在审计过程中可能发现非常重要需要追加审计。

3.实施、控制与调整。在实施过程中，绩效指标与标准的制定取决于被审计公共部门的战略，以及审计机关在审计计划中明确的该项目审计重点。而审计方法的选择则除了取决于前述因素外，还要充分考虑资源配置状况。

此外，作为政府部门的一部分，审计机关自身也要进行绩效管理，不能只是想着去监督控制其他部门，自身的绩效也是需要进行评估和控制的。在绩效管理战略的具体化和实施过程中，为实现既定的战略目标，必须对战略的实施进行控制。正如企业战略控制一样，公共部门绩效审计也存在3种类型的控制和两种不同的控制方式。控制类型包括战略控制、战术控制和作业控制。控制方法则分为行为控制和产出控制。

4.报告与咨询服务。审计工作的成效最终要体现在审计成果利用和转化上。在公共部门绩效管理框架下，绩效审计工作的成效最终要体现在促进公共部门改进绩效管理，实现公共部门改革的战略目标。因此，绩效审计的报告与咨询服务环节必须得到足够的重视。审计机关要向政府相关部门、媒体和社会公众公布绩效审计信息，为政府和被审计的公共部门提供咨询服务，以提高公共部门的绩效，改善公共部门的管理。

三、对中国开展公共部门绩效审计的几点建议