试论政策分析的步骤

试论政策分析的步骤

2012年11月23日14:06 来源：《中国行政管理》2012年4期作者：谢明字号

打印纠错分享推荐浏览量 109 【内容提要】本文试图通过对一些重要理论观点的评述探讨政策分析的基本

步骤。这些重要的理论观点包括托马斯·戴伊的三段式分析、卡尔·帕顿和大卫·沙维奇的快速分析、威廉·邓恩的五步骤分析、尤金·鲍尔道奇的八重路径分析。尽管政策分析并没有统一固定的程序与模式，但对于这些过程与步骤的研究，可以为我们提供政策分析的一些指导性原则，并勾勒出政策分析的基本轮廓。

【关键词】政策分析三段式分析快速分析政策影响

进入21世纪，人类社会面临更多、更复杂的难题，如环境、人口、卫生、能源、交通、教育、贫困、犯罪等，社会的变化与发展对公共政策提出了更高的标准和要求，同时也有力促进了公共政策分析学科的完善和职业的发展。从目前情况看，各国介入公共政策分析的部门和人员越来越多，相关费用所占政府预算的比例也越来越高，公共政策分析已成为当代社会科学中发展速度最快、最富有研究活力的学科之一。

那么，政策分析应如何进行？有哪些具体的步骤和程序？到目前为止，尽管还没有形成一种统一的说法或标准性框架，但经过前期研究人员的大量工作，已逐渐形成一些具有代表性的理论观点，并在指导政策分析实践中发挥了重要的作用。本文将对这些理论观点进行系统的总结和评述。

一、三段式分析

按照托马斯·戴伊的观点，所谓公共政策就是政府选择做的或选择不做的事情。[1]政策分析就是回答如下几个问题：政府做了什么？为什么要这么做？做与不做有何不同，即政策行为会产生什么样的结果？

通过三段式政策分析我们能够得到什么收获呢？首先，我们能够学会描述政策——可以得知政府在公共管理领域(福利、教育、环境、卫生、交通、税收等)正在做的事情。了解一些公共政策的实际信息。例如，国家的社会保障计划处于什么状况，公共医疗补助和保险制度对穷人和老年人做出了怎样的承诺？国内外反恐斗争进展如何？政府为此每年支出多少费用？

其次，我们能够学会探究原因，了解一些政策的决定性因素。为什么政策会是现在这个样子？为什么政府非得这样去做？政治制度、政治过程、政治行为对政策产生了哪些影响？(例如，特殊利益集团的游说对政府税收制度产生的影响)社会、经济、文化等因素对政策产生了哪些影响？(例如，经济的大萧条对政府支出的影响)当我们对政策原因进行分析时，政策就是因变量，而决定政策的各种社会、政治因素就成为自变量。

第三，我们能够学会对结果进行分析(通常被称为政策评估)，了解公共政策给社会生活带来的结果。比如，死刑是不是有助于遏制犯罪？福利计划是不是伤害了人们的工作热情？教育支出是不是真的与学生成绩成正比？当我们对政策结果进行分析时，政策就成为自变量，而政策对社会、政治的影响就变成了因变量。

然而，政策分析(policy analysis)与政策倡议(poli-cy advocacy)是有区别的。[2]

托马斯·戴伊认为政策分析与政策倡议根本不是一回事，不能把两者相互混淆。解释公共政策的原因与结果并不等于指明政府应该追求何种政策。了解政府为什么这样做而没有那样做，以及这样做会产生哪些影响，并不意味着告诉政府应该做什么，如何去做，以及行动上应做出何种变化。政策倡议需要修辞、说服、组织和实践的技巧，而政策分析却鼓励研究人员运用调查工具去评判重大的政策议题，尝试发现那些构建公共政策的基本因素，以及公共政策所带来的相关影响。政策分析活动产生的知识是政策倡议和政策实践的先决条件。

此外，政策输出(policy output)与政策影响(policy impact)也有所不同。评估政策影响时不能仅仅满足于衡量政府的行为，比如，只知道人均教育支出和医疗支出，并不能对一项政策对目标群体的影响做出客观的评估。托马斯·戴伊指出：“许多政府机构用大量的统计来衡量产出，比如已支付的福利款项、逮捕罪犯的起诉数量、医疗保险的支出、学校的招生人数等等。但这种方式说明不了贫穷、犯罪、健康或教育的状况。我们不能仅满足于计算一只乌鸦煽动了多少次翅膀，而要考虑这只乌鸦到底飞行了多远。”[3]输出这一概念使人们集中关注物质层面的内容，比如税收总量、建设高速公路的长度、实行的限价协定、交通罚款额或承担的外国援助项目等。一般来说，输出比较容易进行计算、加总与统计分析。检查输出可以表明，或似乎表明，为执行某一政策许多事情正在进行或已经完成。然而，评估不是数豆子的游戏，不可如此“斤斤计较”。可是，政府部门往往会聚焦于政策输出而不是政策影响，以求能够制造出发展幻象的统计数据。如果某一地方的大学毕业生人数百分比上升了，这是否能告诉我们这些大学生所受教育的质量如何呢？

当然，强调政策影响并不是要否定政策输出，只是为了区分两者的不同。在描述一个政策甚至解释一个政策的时候，衡量政策输出同样是非常重要的。然而，政策输出是政府部门追求政策决定与政策声明而实际做的事情，是工作总结需要关注的内容，而政策评估的焦点则主要在政策影响上。

二、快速分析

根据卡尔·帕顿和大卫·沙维奇的观点[4]，按照政策分析的项目要求不同，可以把政策分析分为研究型分析(researched analysis)与快速分析(quick analysis)。

研究型分析主要面向一些大型的或长期性的项目，分析人员努力寻求问题背后的真相，对分析的复杂性和精确性有较高的要求；快速分析多涉及社会生活中的一些具体事项，目标比研究型分析更为实在，旨在向决策者提供简明的建议。研究机构的学者们和思想库的顾问们多受雇对一些公共政策问题进行专门的研究，人们习惯于称这类分析为研究型的政策分析或政策研究(policy studypolicy research)。这类政策分析的重要特点是研究周期长，投入成本高，占有资料多，效果显示慢。它对社会现实问题的回应力相对来讲是比较弱的，与日常工作中为决策提供服务的分析方法显然不同。快速分析或基础分析(basic analysis)这类术语恰好能够说明与研究型分析的这种区别。快速分析需要对政策问题作出及时的反应，在时间资源稀有条件下，快速提出有效的政策建议。它以简便、快捷的分析过程及其分析结果的及时提供引起了决策者的广泛关注并受到政策分析人员的青睐，逐步在政策分析领域得到推广和应用。

从某种意义上讲，快速分析并不比研究型分析来得轻松。研究型分析具有相对固定的程式，存在一些常规性的步骤和已为人们所接受的科学标准。而快速分析最重要的特征就是与现实因素的密切互动，表现出很强的实践性特征。快速分析的基本步骤如下：

1.确认政策问题