民间调解对于人民调解的影响

民间调解对于人民调解的影响
2009-04-02 10:53
浅析人民调解机制现状
——民间调解对于人民调解的影响
摘要：本文通过对于民间调解和人民调解性质和特征的比较，着重分析了当代中国人民调解机制的现状和发展方向，尤其是通过对于实地调研中遇到的典型问题的剖析和探讨，揭示了困扰人民调解机制的定位和发展等重要问题，并对发现的问题提出了解决的方案。

关键字：人民调解民间调解人民调解委员会解纷机制
人民调解机制的运行其实是很有创意的，它既不同于行政机关主导相对人与政府之间的行政调解，也不同于人民法院在司法审判之前所进行的民事案件的法院调解，更不是仲裁委员会的仲裁员所进行的民事仲裁。

可以说，人民调解机制的全部特点便自此开始。

但是，我国的人民调解机制又兼有上述各种解纷机制的一些特点，这又使得人民调解机制与它们之间有几分相似。

比如说，人民调解机制在运行的过程中会由主持调解活动的人民调解员（一人或以上）依照相关的法律规定进行纠纷的调解，这与人民法院由一名审判员或在合议庭的主持下进行法院调解活动的情况在形式上是类似的。

可以说，人民调解机制作为我国别具特色的解决纠纷的发生有其不同寻常的作用和影响力。

谈到人民调解，必然要提及与之相关的民间调解。

民间调解从形式上与人民调解有着相同之处，但二者的不同点是十分明显的。

首先，民间调解有着相比人民调解更长的历史发展和演变过程。

民间调解自古就有，其历史可以追溯到春秋战国时期。

并且在其后的历史时期中一直发挥着解决社会纠纷的重要作用，这种影响一直持续到中华人民共和国建国之后，乃至在现今人民调解制度在我国建立之后，民间调解这种传统的解纷形式仍得以保留并发挥着作用。

其次，民间调解与人民调解的场所有所不同。

民间调解不会在某个固定的场所进行，一般情况下，民间调解的双方当事人会在调解员的主持之下，或在家中，或在农地，或在路边，总之基本是在纠纷发生地点直接进行调解，而不会专门到村委会或是居委会进行。

然而人民调解却是在人民调解员的指导下，到村里的人民调解委员会、乡里的人民调解委员会的调解室或是城市小区中的居委会进行调解活动，这种调解活动是在一个固定的场所进行的。

再次，民间调解与人民调解的调解员的构成方式不同。

在我国的农村，民间调解的调解员基本上是村里比较有威信的村民，这个村民并不固定是某个人，因为在村里面比较有威信的村民不只是一个人。

甚至有的时候，如果在纠纷发生之时某
位村民恰巧目睹或经过，他也有可能成为这起纠纷的调解员。

不过大多数时候，有威信的村民更容易调解成功，大家也对其抱有更多的信赖。

相对于人民调解而言，人民调解员的选任我国的法律有专门的规定。

例如，村一级的人民调解员（委员会委员）是由村民选举产生，而人民调解委员会主任则由村委会委员兼任。

乡一级的人民调解员则由司法助理员兼任。

最后，民间调解与人民调解的具体调解过程和调解结果的表现形式不同。

民间调解的调解过程比较具有任意性，通常不会遵循什么规定，一般是按照习俗或乡规民约处理。

民间调解通常不会达成调解协议。

调解的方式通常是“和稀泥”。

而人民调解具有正规性，调解过程是遵照相关法律规定进行的，调解的方式较为平和，调解的结果一般是以调解笔录和调解协议（调解书）的形式体现出来。

虽然民间调解与人民调解在形式上有着诸多的不同之处，但是二者在实质上有着更多的共同点。

这便需要回到民间调解形式上的特点进行分析。

首先，人民调解是在人民调解员的主持之下对纠纷当事人双方进行的说服教育，这一点与民间调解中的“说和”有着很大的共同之处。

之所以这样说是因为在民间调解的过程中，民间调解的中间人（为了区别于人民调解机制之下的人民调解员，我们暂且称其为中间人），有时候会主动对当事人的纠纷进行调解（这与人民调解机制之下的排查有所不同）。

但是，在绝大多数情况下，只有在纠纷主动出现的时候，中间人才会就事论事，说服当事人“大事化小，小事化了”，促使其握手言和。

中国人有着很多的优良传统，讲究以和为贵这一点无论是在农村还是城市都根深蒂固，这便为调解的成功奠定了社会基础。

大家都不想制造矛盾，而是希望纠纷得以解决。

此时，中间人的作用便是给双方都有台阶可下，使其意识到自己并非如想象中的那样正确，在认识到自己的错误的情绪占上风的时候，纠纷便容易解决了。

当然，纠纷的解决并非总是如此顺利，有的时候，中间人不得不采取某些比较极端的方式和手段压制矛盾，迫使双方当事人不再追究。

这种情况下，当事人并非心服口服，也不是主动承认错误，而只是在中间人的压制下去掉气焰和不满情绪，这种情况下的调解很难让当事人满意，也不能真正解决纠纷，更不要说是公平的调解了。

中间人之所以这样做也有着其它方面的考虑。

比如“不能因为这事影响村子的形象”等等。

中间人之所以可以这样做与其身份有很大的关系。

单是将双方当事人的气焰在如此嚣张的情况下压制在一定范围之内就非一般人所能做到，不仅需要技巧，更为重要的是他要在当事人的心目中有相当的地位和影响。

在当代中国的农村，民间调解的中间人通常情况下是在村子里面有着较高威望的人，或者是曾经或现在的村长、支书，或者是村里的长老。

在这种情形之下，作为晚辈的纠纷当事人也就不得不收敛一下，否则不仅会给本村造成不好的影响，而且也是对长辈的不敬。

长辈的话晚辈是要听的，这是顺理成章的事情。

民间调解便是在这样的情况下形成和发展着，所以，有时候即便是没有人民调解员及时对纠纷进行调解，中间人也会将发生的（一般是比较轻微的）纠纷解决。

在一些人民调解机制不是很发达的乡村，民间调解被村民们所广泛接受。

有时发生纠纷的当事人会主动找到中间人进行调解，毕竟谁都不希望卷入纠纷当中。

此外，法律的规定也为中间人与调解员的融合创造了条件。

我国的相关法律规定，村一级的人民调解委员会主任由该村的村委会委员兼任。

这便为其人民调解员由中间人担任创造了条件。

在实践中，调解委员会作为村委会的下属机构也会受到村委会的指导。

就调解机制的内容而言，人们调解机制的一些内容也借鉴了具有乡土色彩的民间调解。

其次，人们调解与民间调解在表现形式上有着很多的相似之处。

除了调解的方式和调解的时间安排，调解的社会基础也是很相似的。

人民调解制度在我国的成功建立和人民调解机制的广泛适用，如果没有我国历史上的民间调解的存在和影响，是很难确立的。

费孝通在《乡土中国生育制度》一书中的“无讼”一章中曾经提到，中国人自古不好诉讼，这与西方有着很大的不同。

这种厌讼心理也导致了调解这种解纷形式的出现和发展。

因为诉讼可以避免，但是纠纷是无法避免的。

所以，解纷机制是一个社会正常运行的必要条件，也是维护社会制度的重要手段。

因此，民间调解就是在这样的土壤中生根发芽的。

最终，调解这种解纷机制还是被中国社会所广泛接受，并从古代沿用至今，之所以出现这种效果，与中华民族共同的文化积淀是分不开的。

中国作为有着数千年文明史的古国，有着深远的传统文化和浓厚的历史文化积淀，诸如先秦诸子百家的思想和著名论断，尤其是长期作为封建社会指导思想的儒家思想，更是深刻地影响着中华民族的民族心理和民族性格。

中国的土壤造就了调解制度，美国等西方国家也逐渐认识到这种能够极大地节约司法诉讼成本的纠纷机制的优越性，在自己的国家里探索替代性纠纷解决机制（ADR Alternative Dispute Resolution）。

由此可见，调解这种解纷机制不仅没有过时，反而有着蓬勃的生命力。

通常情况下，一个社会的解纷机制会随着社会的法制化逐渐被并入正规化、法制化的轨道。

调解这种解纷形式也已在我国走入司法审判程序。

《民事诉讼法》的规定已经将法院调解作为审理民事案件的必经程序。

同样，《民事讼诉法》《人民调解工作若干规定（司法部）》以及《人民调解委员会组织法》的法律法规也将人民调解这种解纷机制纳入我国法制化进程当中。

当今的人民调解机制除了在形式上具有其他解纷机制的特征之外，在性质上，人民调解机制也兼有司法性、行政性和群众性。

在当今中国农村的人民调解机制下存在着这样一个奇怪的现象（至少在我们调研的乡村是这样）：乡一级的人民调解委员会除了这个身份之外，还兼具有乡司法所、乡法律服务和法律援助中心这两种截然不同的身份。

这在当地被称为“一副人马，三块牌子”。

同时，人民调解委员会主任还是律师，调解活动要收取一定的经费，通常是数百元。

《人民调解工作若干规定（司法部）》中明确规定“人民调解员调解纠纷不收取任何费用。

”那么，为什么该乡的人民调解委员会要违反法律的规定，收取调解费呢？
要解释这个问题，还要从“一副人马，三块牌子”说起。

如前所述，乡一级的人们调解委员会由三重身份，即“人民调解委员会”、“司法所”以及“法律服务和法律援助中心”。

按照相关法律的规定，作为人民调解委员会而言是不应该收取调解费用的，而司法所隶属于乡政府，属于行政机关，运营费用由政府负担，所以也不需要收费。

只剩下作为法律服务和法律援助中心这一身份，而法律援助属于司法救济，也属于免费的情况，因此，收取费用如果硬要安排的话，也只能是作为法律服务这一项业务而言的。

在调研的过程中，乡司法所的所长（同时也是人民调解委员会主任、律师）告诉我们，按照法律规定，人民调解是不能也不应当收费的。

但是司法所的经费紧张，上级拨的专款十分有限，此外，每年还要向上级缴纳数千元的年费，根本不够用的。

原先司法所有十几个人，由于人手短缺和资金的限制，有的被抽调到别的部门工作，有的不干了，最后就只剩他和副所长两个人了。

即便是这样，经费也入不敷出，所以他们就想到对于那些调解不成需要进入司法诉讼途径解决的纠纷，他们便作为当事人的代理人为其代理诉讼，由此收取一定数额的代理费，用他的话说就是“反正最终要给当事人一个说法。

”
于是，这便可以解释为什么乡人民调解委员会能够名正言顺地收费了，并且这种收费已经被县司法所所默许，其他的乡镇也是这么做的。

可见这种行为具有一定的普遍性。

在理解了这种行为之后，还有一个问题需要解释。

那就是为什么一个机构要身兼三职，为什么其工作人员会因此有不同性质的身份。

若从机构性质的角度进行分析，按照相关法律的规定人民调解委员会的性质是“群众性组织”（村一级的人民调解委员会的性质是“群众性自治组织”）。

并且人民调解委员会之间不存在隶属关系，只是“向基层政府反映工作情况”。

然而，如果从司法所的角度看，该机构的性质就应当是司法行政机构，而且司法所隶属于乡政府，并接受县一级司法局的指导。

如果从法律服务和法律援助机构的角度看，该机构的性质又变为盈利性的公共服务机构。

这种现象的出现与该机构的职权和性质的多重性有着直接的关系。

其性质大致可以分为司法性、行政性和自治性。

之所以说其具有司法性是因为人民调解与法院调解的相似性、关联性和作为法律服务与法律援助机构的性质而言的。

虽然在农村人民调解的调解概率能够达到98%以上，也就是一年中没有几个纠纷会进入诉讼程序，但是进入诉讼程序的案子就免不了一个问题，就是要面临法院调解，这是民事案件的必经程序。

所以，从某种意义上说，人们调解就成为了民事案件的审前程序。

并且，即便是调解成功的纠纷也要签订调解协议，而调解协议的性质是具有民事效力的合同，如果出现当事人不履行调解协议的情况，另一方当事人便可以据此起诉其履行协议所约定的内容。

故而，该机构具有司法性毋庸置疑。

该机构的行政性质主要体现在以下几个方面。

这里要说明的是行政性并非针对行政调解而言的。

我国的行政调解通常是指行政诉讼案件可以到指定的行政机关进行终局调解。

而这里的行政性则是就司法所的行政性而言的。

司法所作为国家的司法行政机关，担负着处理地方法律事务，进行法制教育宣传以及一定程度上协助人民调解委员会解决纠纷的任务。

在这里乡司法所与人民调解委员会在机构的设置上合而为一了，司法所自身所具有的行政属性便不可避免地影响到人民调解委员会的性质，在具体操作的过程中，司法所的司法助理员同时也是人民调解员，无论是从机构本身还是从其人员组成而言，都体现了行政性的特点。

因此，人民调解活动的进行也难免具有行政机关工作的色彩。

这里还有一点法律规定要注意，《人民调解工作若干规定（司法部）》中只是规定“村级以上的人民调解委员会是群众性组织”，而不是群众性自治组织。

法律的规定为人民调解委员会具有除其本身应当具有的群众性以外的性质的存在留有余地，并没有对乡一级的人民调解委员会的行政性质予以否定。

最有争议的性质便要数其本身的群众性了。

按照《民事诉讼法》《人民调解工作若干规定（司法部）》以及《人民调解委员会组织法》等法律的有关规定，人民调解委员会的基本属性应当是“群众性”。

这里的群众性是指人民调解委员会成员由群众通过选举产生，由群众参与调解活动，处理人民调解事务的性质。

群众性从一定程度上可以理解为自治性，但是二者又有区别。

自治性指的是由自治群体自行组织和管理内部事务的性质。

我国乡村的村委会便是基层群众自治组织，与其同级的人民调解委员会也是群众性自治组织。

此外，在法律的规定中同时使用“群众性组织”和“群众性”自治组织两个概念也说明群众性与自治性并非
同义的概念。

费孝通曾在《乡土中国生育制度》一书中提到自治性共同体的概念，他认为中国的乡村是一个自治性的共同体，而这种共同体是一种所谓的熟人社会，其中的村民不需要识字，而只是能够懂得当地的语言就足以进行正常的交流了。

与之相对的陌生人社会则是一种机械组合的共同体，人们来自不同的地方，语言不同，所以只有依靠统一的文字进行交流了。

由此看来，要具有自治性，就不免需要自治性共同体的存在，而在中国，只有乡村符合自治性共同体的要求，因此，也只有在乡村的村一级的人民调解委员会才可能具有自治性，而村级以上的人民调解委员会则不具有自治性了。

在农村的乡土社会中，村民由于彼此之间已经非常熟悉，所以即便是发生了纠纷，通过调解这种比较平和的方式也往往能够成功地解决，而且调解这种解纷机制也比较容易接受。

《人民调解工作若干规定（司法部）》和《人民调解委员会组织条例》中关于村一级的人民调解委员会的人员组成有类似的规定，都规定人民调解委员会委员，除了调委会主任由村委会委员兼任以外，都应当通过村民的选举产生，这也从一个侧面肯定了村一级人民调解委员会的群众性和自治性。

从理论上看，司法性、行政性和群众性是三个互相冲突的性质，而在这里，这三种性质居然能够从一个机构上体现出来，不能不说是一个奇迹。

这是现实的要求，也是我国的人民调解制度法制化的过程中所产生的不可避免的问题。

首先，这三种性质相互影响，会使人民调解委员会和人民调解活动的性质不明确，从而在实践中就会产生诸如资金不足、人员短缺和人员素质良莠不齐等问题。

人民调解委员会目前亟需解决的问题便是资金不足和人员短缺的问题。

法律规定人民调解员应当定期对所负责的乡村进行纠纷的排查工作，然而资金不足和人员短缺不仅是这种排查工作频度难以保证，就连排查的质量也值得怀疑。

交通工具、通讯工具和食宿等问题难以解决，有时一名调解员要负责三四个村子的纠纷的排查工作，走访数百户人家，这种工作量可想而知。

资金不足是其性质不明的直接后果，主要体现在作为司法所，它能够从上级政府领取专项经费，同时，作为盈利性的法律服务机构，它又要向上级政府缴纳每年数千元的经费，这样他们的收入就莫名其妙地减少了，他们实际上是依靠一份工资完成三分以上的工作。

这必然会大大影响到司法所工作人员的积极性，如今司法所的成员都是县司法局派下来的司法助理员，但是资金不足的问题始终没有解决。

人员短缺的问题和其素质难以保证的问题便由此产生。

法律规定了乡一级的人民调解委员会的组成人员，然而在实践中人民调解委员会委员基本是由县里的司法助理员担任。

其次，人民调解委员会的性质不明确，也会影响其今后的发展方向。

一个组织机构的职能和活动范围有时并不是固定的，尤其是像该人民调解委员会这种身兼三职的机构。

随着人民调解委员会的活动的开展，它将会面临至少是三种发展方向。

如前所述，人民调解委员会具有司法性、行政性和群众性三种截然不同的性质，通常不同的性质将会导致朝着一个性质为主导、其余性质为附属的方向发展，如此看来，人们调解委员会也将会按照这种方式发展下去。

如果说人民调解委员会的发展发展方向是最终成为司法审判的一个审前程序，正如当今美国的ADR一般，用以达到节约司法成本和司法资源的目的。

此时的人民调解委员会便具有了鲜明的司法性，从而其资金来源也就得以明确，资金问题理应作为司法工作专项资金由国家财政统一支出。

虽然按照相关法律的规定，人民调解委员会进行调解活动是不应获得报酬的，但是在将一种解纷机制纳入国家体制之后，资金的支出也是一个无法回避的问题。

如果说人民调解委员会的发展方向是最终成为一个司法行政机构，真正与司法所在性质和职能上合而为一，那么也就不必要设立独立的人民调解委员会，因为司法所已经囊括了人民调解委员会的全部工作范围了，这时，从形式上，国家财政只是将资金拨向司法行政机关即可，而无须考虑划拨专款给人民调解委员会了。

这里需要指出的是，村一级的人民调解委员会比较特殊，由于它是隶属于村委会的机构，而村委会不是基层人民政府，其组成人员也不具有公务员的身份，村委会只是基层人民自治组织，所以村一级的人民调解委员会是不能具有行政性的。

然而，如果说人民调解委员会把群众性作为其发展思路，明确其群众性组织的地位，独立于司法机关和行政机关而独立存在，将人民调解委员会的发展方向定位成一个盈利性的公共服务机构，那么，人民调解委员会的资金来源便归于其调解后代理的案件数量了。

此时，人民调解员还兼有代理人的身份，正如前述的乡司法所的所长所描述的，通过收取一定的代理费用维持调委会的正常运营，对于调解成功不用上诉的纠纷则不收取代理费用。

但是，调解行为与律师的诉讼代理行为是两种性质不同的行为，如果调解活动本身的经费来源能够纳入社会保障体系之中，那么将更有利于促进人民调解机构的建设和人员的优化配置，促进人民调解机制的协调发展。

不过从现有的情况来看，要想使人民调解委员会逐渐过渡到一个单独具有群众性的盈利性的公共服务机构，还要有一个长期的发展过程，需要立法的支持和群众的认可。

所以，结合现状来看，人民调解委员会的性质比较趋向于朝着一个以群众性为主导，兼具有司法性和行政性的方向发展。

对于民间调解而言，其调解活动是在一个不特定的人的主持之下进行的，这种调解是不会向当事人收取任何费用的。

这正是民间调解优势所在，其实人民调解不收取任何费用也是朝着这个方向发展，并且增强人民调解员的素质尤其是调解技巧和亲和力也是使人民调解看起来更像是民间调解，以更好地发挥其作用。

在中国古代，城市与乡村的编制和构成的模式相差不是很大，城市的区域较小，人口也较少，那时的城市在一定程度上也属于熟人社会，在这种情况下，同样被无讼思想所熏染的城市居民也同乡村居民一样，遇到纠纷时更趋向于采用调解的方式解决。

然而，对于当代城市而言，社区居民委员会的人民调解委员会调解纠纷相对于乡村的人民调解委员会而言具有较大的被动性，因为社区的成员更多地是一种机械的组合，所以，社区的自治性要比乡村的削弱很多，人民调解在城市中的影响力也会因此而削弱，况且在城市中往往有更多的解纷途径可供当事人选择，这种情况下便更加需要人民调解委员会的建设。

参考书目：《江村经济》费孝通《乡土中国生育制度》费孝通。