多中心治理内涵逻辑和结构

多中心治理：内涵、逻辑和结构

2014年04月23日14:37 来源：《中共四川省委省级机关党校学报》(成都)2013年6期

第86～90页作者：李明强/王一方字号

打印纠错分享推荐浏览量 327 【作者简介】李明强，中南财经政法大学公共管理学院行政管理系教授；王一方，中南财经政法大学公共管理学院硕士研究生

一、引言

这是一个反官僚的时代，这是一个公民权觉醒的时代。政府的“守夜人”角色和“凯恩斯主义”都已在历史的实践和人们的反思中翻过了自己的历史篇章，肇始于19世纪70年代并已然持续了近半个世纪的各种对于公共行政的讨论都是一场“治理革命”中不同的声音，虽然不同声音有着各不相同的名称，诸如“治道变革”、“重塑政府”等，但这些声音无不表达着同样一个隐藏在这场“治理革命”背后的本质，那就是公共权威的多元化和社会治理结构的多中心安排。随着民主政治的不断发展，“由更加灵活的，中心分散的权威系统取代官僚等级制的趋势已很明显。民主化进程再次与制度的自反性联系到了一起，且明显表现出自治原则”，公民参与和自主治理已经成为不可违逆的历史潮流，这使得符合民主政治“多元正义”价值预设的多中心社会治理结构应运而生。政府已经不再是提供公共服务的唯一主体，更不再是社会治理活动中的唯一权威，正如彼得斯在其题为《变动环境中的治理》的文章中所说的那样，“公共服务提供活动中在公共服务领域内，那种层级化的和以规则为基础的管理假设，以及在公共服务领域之外，通过公务员的权威来执行和实施法规的假设已经过时了。曾经有效的纯粹的韦伯式的管理模式并不适用于公共组织。在公共组织里，我们看到，组织的权力和权威有各种各样的来源。”在对传统官僚制的管理型社会治理模式的解构中，多中心治理渐渐显示出自身的内涵、逻辑和结构。

二、从政府到社会：多中心治理释义

(一)治理：统治与管理的超越

“治理”一词在政治学开山之作亚里士多德的《政治学》一书中已被广泛提及，按下治理一词传统的含义不论，20世纪70年代开始的经济全球化浪潮赋予了“治理”全新的内涵和特征。“治理”被“作为一种阐释现代社会政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系，与传统的统治和政府控制思想和观念和相区别，甚至对立起来。”自从1989年世界银行在概括当时非洲情形时首次使用“治理危机”一词以来，“治理”便带着这种新的意涵在众多政治学和公共行政学研究者中成为时髦词汇。然而众多研究者们对“治理”这一概念界定的方式和范围各有不同，对概念的阐释角度也不甚一致。

英国政治学者格里·斯托克在《作为理论的治理：五个论点》中提出，治理是由出自政府但又不限于政府组织体系地存在着权力相互依赖关系的多个行为主体，以自主、自治管理的方式为社会和经济问题寻求答案的过程，公共权威的多元化和政策执行的分散化成为其中的应有之义。英国地方治理指导委员会发起人之一罗伯特·罗兹认为，“治理”抛开了科层制政府雇佣关系、依赖、权威、规则和命令的特征，强调资源交换、相互依赖、信任、协商。他从六个相对独立的角度来理解“治理”，那就是作为最小国家的治理模式、作为公司治理的治理模式、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为新的社会控制论体系的治理和作为自组织网络的治理。在罗兹的理解中，公共服务、竞争机制、民主授权、互动参与、自我管理

成为“治理”含义中的关键词。皮埃尔从环境变化与治理发展的角度，认为治理的发生是国家对外在环境的适应，治理是用以说明当今协调、合作的社会体系的理论框架。韦勒则从公共政策制定和执行主体不断多元化这一公共政策变化实质的角度理解治理的概念。

上述概念梳理表明西方学者都是基于不同的角度对现有理论和概念进行解构，再通过重构的语境来阐发治理的概念，而对治理话语进行知识边界勘定则以1995年全球治理委员会发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中的表述最为浓缩，“治理是各种公共和私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”这个“过程”与传统的统治型和管理型的社会治理模式相比，明显地具有“多中心”的特点，“治理”型模式超越了统治型模式和管理型模式。

(二)多中心：从社会秩序思想到治理理论

“多中心性”一词最初是从经济领域引入公共领域的。英国自由主义思想家迈克尔·博兰尼在《利润与多中心性》和《管理社会事务的可能性》两篇论文中阐述了“多中心性”的概念，其目的与自由主义经济学家哈耶克的学术努力一样，都是为否定计划经济倡导自由经济而寻找武器。在《利润与多中心性》中，博兰尼论述了资本主义经济的利润来自于以货币作为媒介的消费、生产和市场等多个“中心”的共同作用，每个中心应当遵循自由的、自发的市场秩序，由不同的管理者进行管理，除此之外，“对于货币获取及利润获取体系，就不存在什么根本性的替代手段。”国有化的，即单中心的管理模式的干预只能是消极的，单中心的管理无法根本解决个人经济行为类似的“扩散”作用(即外部性)的问题，现代工业体系的理性运营，主要依赖于自发自由的多中心的市场秩序。博兰尼认为高标准的经济发展就是在多中心的市场秩序体系上建立起来的，“若是取消了这一体系，势必将我们的经济，退回到生存农业的水平上去。”在《管理社会事务的可能性》中，博兰尼提出了组织社会的两种方法或两种秩序，一种是设计的或者指挥的秩序，它为社会体系中一个终极的权威所协调，这种秩序是单中心的秩序，另一种是自发的或者多中心的秩序。多中心秩序中存在许多相互独立的因素，这些因素虽然在行为上独立，但能够相互调适，从而能在一般规则体系中归置相互的关系。正如文森特·奥斯特罗姆的概括，博兰尼的多中心秩序“在一组规则之内，个人决策者可自由地追求其自己的利益，但其利益受实施这些决策规则所固有的约束。”博兰尼特别强调自发性在多中心秩序中的重要性，自发性决定了多中心秩序中个人依据动机进行创造或建立关系时能够进行自我生产或将自我组织起来，这种自发性如果在个人建立关系方面是存在的，那么在不同层次上的行为中，自我组织的倾向就必然发生。

“多中心”有着经济学的血统，但这并不是唯一的理论来源，随着社会科学的不断发展，“多中心”得到了越来越多的阐释和认同。文森特·奥斯特罗姆等研究者，将“多中心”从经济领域引入公共领域，在公共领域讨论“多中心性”的问题，并在社会治理模式问题上产生了深刻的影响。奥斯特罗姆学派对“多中心”的研究阐述了他们对人们以相互建构起来的秩序处理公共事务的看法，他们深知“凡是属于多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物”，利维坦和私有化都不是完美的公共事物的治理之道，人们借助于既不同于国家也不同于市场的制度安排却常常对某些公共事物进行了适度治理。如前所述，奥斯特罗姆的“多中心”反对利维坦，但也绝不主张无政府主义，把政府包含在内，视之为与公民平等的社会治理行为主体，这是对政府作为权力中心，操纵一切边缘行动者的“中心——边缘”模式的解构，是从政府到社会的社会治理理念重心的转移。可以说，博兰尼的“多中心”是一种社会秩序的思想，而奥斯特罗姆的“多中心”则已经发展为一种社会治理理论。

三、历史与逻辑的统一：多中心治理的理论与实践梳理

(一)从统治到服务：社会治理类型的历史演变