财产征收中“公共利益”的界定

财产征收中“公共利益”的界定

——基于“米德基夫案”的启示

高斌斌法学院1204班2012101193 【摘要】征收是国家行使对土地管理权力的一种重要形式。符合公共利益是财产征收的前提条件。本文通过对美国历史上著名的“米德基夫”案进行回顾，对公共利益的界定提出自己的看法，以期对我国的土地征收制度的改革和完善有所启发。

关键词：财产征收公共利益米德基夫

我国现已经进入改革的攻坚阶段，不动产征收案件已经成为当前我国社会矛盾的一种重要形式，由于其关系到群众的基本财产权利和生存权利，拆迁案件往往成为社会大众和媒体关注的焦点。2007年我国《物权法》颁布，其中第42条和第43条在财产法层针对不动产征收制度作出了新的总括规定。其中第42条第一款规定：“为了公共利益的需要．依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”然而对于“公共利益”的内涵和外延的界定却始终没有确切的理论基础。由于从本质上来讲，物权法中的“公共利益”限制类似于美国宪法中的“公共使用”。本文拟通过对美国历史上著名的“米德基夫”的介绍和案例分析，希望从中得到启示，以此作为基础，为我国征收制度和立法的完善提供有益的借鉴。

一、夏威夷州住房机构诉米德基夫案案情回顾

基于独特的地理和历史条件，夏威夷州在1984年以前土地产权高度集中。其中47%的土地全部掌握在72个私人手中，有18个地主拥有超过40%的土地。土地所有权的集中导致了居住用地所有权市场的扭曲，土地价格产生泡沫，损害了公众福利和安宁。为此，夏威夷立法机关制定了1967土地改革法。该法设立了一下机制：征收居住用地块，并将征收地块的土地所有权转让给现有的承租人。夏威夷立法机关意图通过征收相关土地，是这些土地的出售成为非自愿的，这样就在促进土地所有权再分配的同时，使联邦税较低。根据该法的征收计划，再开发范围内面积不少于5英亩的独户住宅地块的承租人都有权要求夏威夷州住房机构征收他们居住的土地。在25个有资格的承租人或该片土地一半地块的承租人提出申请时，该法授权夏威夷州住房机构举行公开听证，以确定该州取得该片土地的一部分或全部地块。该机构随后可以按照征收审理或出租人和承租人之间的谈判确定的价格去的前土地所有人对该土地的全部权利和利益。

在补偿确定以后，夏威夷州住房机构可以将土地所有权出售给申请土地所有权的承租人。夏威夷州住房机构被授权借给这些承租人最多90%的购买土地款，该机构可以将在出售10年内享有优先购买权作为最终转让的条件。如果夏威夷住房机构没有将地块出售该居住地块上的承租人，他可以将该地块或出售给其他人，条件是要通知公众。但是，夏威夷州住房机构出售给任何一个购买这货承租人的地块不得超过一块，而且他不能为盈利目的经营这些地块。然而实际情况是，支付征收补偿的资金完全由承租人来提供。尽管该法授权夏威夷住房机构就征收发行债券和基金，但机构并未发行任何债券，也没有向征收土地提供任何资金。

1977年4月，夏威夷州住房机构举行了征收一些被上诉人的土地的公开听证。该机构作出了成文法要求的认定：征收被上诉人的土地将实现该法规定的公共目

的。1987年10月，该机构指示被上诉人就出售制定的土地与一些承租人谈判。但谈判没有成功，该机构随后命令被上诉人将此事提交强制性仲裁。

被上诉人不服，于1979年2月向联邦法院提起上诉，要求宣布该法违宪，并禁止对该法进行强制执行。

二、各级法院判决述评

（一）夏威夷州联邦地方法院判决述评

地方法院宣布法案有关强制仲裁和赔偿确定方式的条款违宪，但是拒绝先行禁止上诉人依照法案制定土地并征用的行为。1979年12月，法院以即决判决方式判定，根据公用条款，法案的其余部分符合宪法。地方法院认定法案的目的是属于州政府的警察权范围的，而且立法机关选择的实现这些目的的方式并非是武断、反复无常或者处于恶意。可见，地方法院承认了立法机关拥有对“公共目的”标准的评价权，并且认定该法案规定的征收行为符合“公共利益”的目的。被征用人不服，上诉至第九巡回区上诉法院。

（二）第九巡回区上诉法院判决述评

第九巡回区上诉法院推翻了该判决。首次，上诉法院认定地方法院选择不回避行使管辖权是可以的。然后，上诉法院判定法案不能通过公用条款的司法审查标准。该院认为法案构想的土地转让和本院在先前的判例中认定的“公用”取得有所不同。该院进一步认定夏威夷州立法机关所提出的公众目的不应得到尊重。该院认定法案只不过是“夏威夷州仅仅为了乙的私人使用而取得甲的私人财产再其转移给乙的一种赤裸裸的企图”。夏威夷州住房机构不服，和一些私人上诉人一起将其上诉至联邦最高法院。

（三）联邦最高法院终审判决评述

在上诉中，美国最高法院推翻了二审判决，维持了原判。奥康纳大法官代表其他法官陈述了法庭意见，通过该判决美国最高法院确立了著名的“米德基夫标准”：“只要征收权的行使和可见的公共目的理性相关”，法院就不能取代立法机关对是否构成公用作出判断。因此，议会可以行使十分广泛的征收权，以促成私人工厂的建造或推进土地改革，而法院对于公共用途的立法判断给予高度尊重，将审查标准保持在最低水平。

以奥康纳大法官为代表的法官们认为：

首先，如果立法机关判断征收是为公共目的，法院将尊重立法机关的判断，除非对征收财产的使用很明显没有合理的基础。其次，只要征收权的行使与可能的公共目的有合理联系，就认为征收是为公共目的。在本案中，夏威夷州立法机关征收土地的目的是为了通过对土地所有权进行再分配，以解决土地垄断问题从而纠正市场的缺陷，法院认为这是理性行使征收权力的行为，符合宪法关于为公共目的征收的要求。再次，法院认为，为公共目的征收并不机械的要求必须由政府使用征收财产，为公共目的征收所指的是征收的目的而不是手段。在本案中征收取得的财产被直接转让给私人受益人的事实并不会导致征收是为了私人目的判定，因为其目的是通过土地所有权的再分配以解决土地垄断问题。

三、“米德基夫”案对我国公共利益界定的启示

美国联邦法院对于“米德基夫”案的终审判决，主要涉及两个问题：一是如何界定“公共使用”；二是谁有权界定“公共使用”。其判决的主要依据在于美国宪法第五修正案的“公共使用”条款和第十四修正案的“正当程序”条款。其主