论中国城市建设中公共利益的界定-崔志光

论中国城市建设中公共利益的界定——从几起房屋拆迁纠纷谈起山东重诺律师事务所崔志光内容摘要：随着我国城市化进程的加快，城市的建设也在紧锣密鼓地进行。

进行城市建设不可避免的会对公民的个人利益产生影响，在公共权力和私人权利的冲突与碰撞中，公共利益成为对私人权利进行限制的合法依据，对公共利益进行界定具有重要意义，但公共利益概念的不确定性又为公共利益的界定带来了困难。

本文先从几起房屋拆迁纠纷谈起，再阐明了《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有关公共利益的规定，并分析了其优点与不足，最后又进一步对如何界定我国城市建设中的公共利益提出建议，旨在为我国城市建设提供一些有益的启示。

关键词：房屋拆迁城市建设公共利益界定长期以来，政府部门和居民间的房屋拆迁纠纷时有发生，2011年1月21日，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行，对恶性房屋拆迁纠纷起到一定的遏制作用。

《条例》明确规定，为了公共利益的需要，由市、县级政府作出征收决定。

公共利益是房屋征收与补偿的前提和基础，如何界定房屋征收中的公共利益就显得尤为重要。

下面先从几起房屋拆迁纠纷谈起。

据人民网转载《新京报》的一篇文章，[1]2009年11月29日晚，成都市金牛区居民唐福珍因伤势过重，经抢救无效死亡。

在此16天前，她因阻止有关政府部门拆迁而站在楼顶抗争，最后泼上汽油用打火机自焚。

地方政府将该事件定性为暴力抗法。

另据《南方都市报》报道，[2]政府部门采取强行拆迁的依据是唐福珍居住的房屋系违法建筑，认定唐福珍等人暴力抗法的理由是他们投放燃烧瓶，并拿木棒阻止拆迁。

唐福珍家人的说法是城管人员凌晨采取拆迁，并使用暴力手段。

唐福珍自焚惨案的发生，令人心痛，也暴露出在拆迁纠纷中公共权力和私人利益之间的激烈矛盾与冲突。

政府部门强行拆迁的原因是政府为建污水厂配套工程，进行市政道路建设，而唐家房屋未办理用地手续，也是事出有因，用地手续是由村委会负责办理，由于种种原因一直没有办理下来。

基于上述原因，政府也同意适当补偿，但双方一直未就补偿金额达成一致意见。

在政府部门强行拆迁过程中，才发生了上述惨案。

唐福珍自焚事件后不久，北京大学法学院的五位教授以公民名义致信全国人大常委会，建议废止或修改《拆迁条例》相关条款。

而即使在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，拆迁纠纷仍然存在。

2011年4月22日，湖南株洲司法强拆过程中发生了自焚事件。

株洲市为建设职业技术学院而征收土地，汪家正等10户居民以补偿标准太低为由拒绝搬迁。

在协商未果并下达《限期腾地通知书》后，株洲市国土资源局提出申请，株洲市中级人民法院受理后，移送株洲市荷塘区人民法院强制执行。

在荷塘区人民法院强制拆迁过程中，汪家正为阻止拆迁在自家房顶上自焚。

事发后，法院中止了强制拆迁程序，全力救治伤者。

[3]一、公共利益的含义及界定公共利益的意义以上几例房屋拆迁纠纷，情况有所不同，但拆迁人强行拆迁均是以公共利益的名义，那么何为公共利益，如何界定公共利益呢？公共利益既是政治学的重要概念，又是法学的重要的概念。

无论是在学说还是在判例上，它一直被世界各国作为一般法律所追求的基本目标，并且是国家公共权力行使过程中不可或缺的一个基本要素。

公共利益一词，广泛出现于我国的法律法规中，具体如下：2004年《宪法修正案》第七条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。

我国《物权法》第七条规定，物权的取得和行使，应当遵守法律尊重社会公德，不得损害公共利益和他人的合法权益。

该法第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。

该法第一百四十八条规定，建设用地使用期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。

《土地管理法》第58条规定，国家为了公共利益需要使用土地的，可以收回国有土地使用权，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，也可以收回国有土地使用权。

但目前法律法规对公共利益的概念还没有一个明确的界定。

按照马克思的观点，公民权利形成的利益基础，包含着社会成员的个体利益和群体利益两部分，群体利益是社会成员的共同利益，即公共利益。

可见公共利益是社会成员所共有的，是每个成员都能直接享受到的，此外，公共利益与商业利益相区别，具有非营利性质。

举例来说，机场、公路、公立医院、公立学校等，即是为了公共利益所设。

根据以上分析，笔者试对公共利益作如下定义：是社会成员共有并且能够直接享受到的非商业性的权利和益处。

法律虽然对公共利益的规定形式不同，但都规定国家可以基于公共利益对个人利益进行一定的限制。

如果不对公共利益进行界定，必然导致公共利益滥用，有些部门会以公共利益之名行损害个人利益之实，使公民的人身权和财产权受到侵犯。

因此，对公共利益进行界定是十分必要的，这既有利于国家建设，又有利于公民私人权益的保护。

二、对《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的共利益的分析（一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益的具体规定由于拆迁引发的地方相关部门与被拆迁户之间发生冲突的事件，频频见诸媒体，五位北大法学教授联名致信全国人大，建议审查《房屋拆迁条例》，国家启动了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法程序。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》经过两稿两次征求意见，于2011年1月21日公布实施。

该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。

又列举了公共利益的七种情形，具体包括：国防设施建设；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；为改善住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的保障性安居工程建设；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；国家机关办公用房建设的需要；法律法规规定的其他公共利益。

（二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益的进步与不足《条例》以列举的方式规定了国有土地上房屋征收中公共利益的七种具体形式，这在之前的法律法规中是绝无仅有的。

而且将国防设施建设，能源、交通、水利等基础设施建设等纳入公共利益的范畴无疑具有进步性。

但笔者认为《条例》关于公共利益的规定还有如下不足：首先，条例第八条规定为了保障“国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要”，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。

“促进国民经济和社会发展”的范围太大，比如建商场、建厂房都是为了促进国民经济和社会发展，这必然导致公共利益范围扩大，不利于公民权益的保护。

其次，在《条例》第八条中所列的七项具体情形中，第三项“由政府组织实施的科技、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公用事业的需要”，范围过大，且“政府组织实施”的含义也不明确，可以理解为政府将其纳入国民经济发展规划，可以理解为政府投资，还可以理解为政府指导、参与公用事业的实际建设。

笔者建议缩小第三项的范围，同时明确“政府组织实施”一词的含义，将其限定为政府指导、参与公用事业的实际建设较为妥当。

再次，第五项中规定“对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建”属公共利益。

笔者认为对危房集中地段进行改造具有必要性，为此进行房屋征收应属公共利益；但对基础设施落后地段进行旧城区改造，建议规定需征得被征收人多数人的同意方能实施，比如规定房屋征收应征得被征收人三分之二以上同意。

三、应如何界定我国城市建设中的公共利益通过几起拆迁纠纷，我们看到了目前我国拆迁制度存在的不足。

针对公共利益被滥用、侵害公民私权的现象，对公共利益进行界定十分必要。

在此基础上，笔者进一步分析了《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的公共利益。

城市拆迁只是我国城市建设的一部分。

随着我国城市化进程的加快，如何进行城市建设既是政府所关注的问题，也是每一个公民关注的问题。

《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》等法律成为国家进行城市建设的重要依据。

所谓城市建设，是指一切与城市规划有关的建设活动。

《城乡规划法》第二十九条规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。

根据这一规定，笔者认为，从大的分类上来说，城市规划应当包括新区开发、旧区改建、城市地下空间的开发和利用三个类别，房屋拆迁属于旧区改建的一部分。

从具体方面来说，城市建设包括以下五个方面：各类房屋的建设，以及房屋建筑附属或单独使用的各类构筑物的建设；城市道路、桥涵、地铁、广场、停车场及附属设施，对外公路、铁路、港口、机场及附属设施等的建设；给水管道及水源地设施、排水管道及污水处理设施、燃气输送管道及各类调压设施、热力输送管道及集中供热设施、电力输送线路及供变电设施、通讯线路及附属设施等的建设；市政建设部门及有关部门在城市规划区内所进行的防灾工程(包括抗震防震工程、防洪工程、人防工程等)，绿化美化工程(包括公园、风景旅游区、公共绿地、雕塑等)，以及其他工程(如河湖水系的整治、农贸市场摊点、广告牌等)的建设；为了完成上述各项建设工程或因其他需要而进行的各类结构简易的临时性建筑物、构筑物、工程管线或其他设施建设。

可见，城市建设是一个具有丰富内涵和外延的概念。

下面，笔者试从以下几个角度对城市建设中的公共利益进行界定：（一）从城市建设设施的使用主体来界定公共利益城市建设中，通过“公共使用”、“公共需要”来确定公共利益是大多数国家的做法。

一般说来，公共使用主体包括两类：第一类为公众，即全体社会成员或不确定的社会成员。

如对于公共道路、公共体育设施、风景名胜区、公共卫生设施、公共教育机构、能源水利设施等一般为社会上不确定成员直接使用。

第二类为代表公共利益的主体，主要指国家机构或职能部门，如政府、军队、司法机关等。

如建设政府办公大楼、军队营地建造、人民法院派出法庭选址等。

上述建设是任何一个国家都存在的，是基于公共使用和公共需要的。

从使用主体的角度界定公共利益，简单明确，使这一类利益内容便于为公众所辨别和理解。

（二）从城市建设设施的用途和目的来界定公共利益公共利益不仅仅表现为公用，还可以从用途、目的来解释。

所谓“公共利益的用途”，是指最终增进了全体社会成员的社会福利，如环境保护、社会安宁、大众健康等。

有的学者认为应当严格界定，主要效果是使公众直接受益才属于公共利益的用途；还有的学者认为可以宽泛界定，认为虽然利益效果主要为少数私人享有，但只要具有附带结果，行为后果涉及权利人之外的不特定多数人，就视为符合公共利益的要求。