论中国城市建设中公共利益的界定-崔志光

论中国城市建设中公共利益的界定

——从几起房屋拆迁纠纷谈起

山东重诺律师事务所崔志光

内容摘要：随着我国城市化进程的加快，城市的建设也在紧锣密鼓地进行。进行城市建设不可避免的会对公民的个人利益产生影响，在公共权力和私人权利的冲突与碰撞中，公共利益成为对私人权利进行限制的合法依据，对公共利益进行界定具有重要意义，但公共利益概念的不确定性又为公共利益的界定带来了困难。本文先从几起房屋拆迁纠纷谈起，再阐明了《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有关公共利益的规定，并分析了其优点与不足，最后又进一步对如何界定我国城市建设中的公共利益提出建议，旨在为我国城市建设提供一些有益的启示。

关键词：房屋拆迁城市建设公共利益界定

长期以来，政府部门和居民间的房屋拆迁纠纷时有发生，2011年1月21日，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行，对恶性房屋拆迁纠纷起到一定的遏制作用。《条例》明确规定，为了公共利益的需要，由市、县级政府作出征收决定。公共利益是房屋征收与补偿的前提和基础，如何界定房屋征收中的公共利益就显得尤为重要。下面先从几起房屋拆迁纠纷谈起。

据人民网转载《新京报》的一篇文章，[1]2009年11月

29日晚，成都市金牛区居民唐福珍因伤势过重，经抢救无效死亡。在此16天前，她因阻止有关政府部门拆迁而站在楼顶抗争，最后泼上汽油用打火机自焚。地方政府将该事件定性为暴力抗法。另据《南方都市报》报道，[2]政府部门采取强行拆迁的依据是唐福珍居住的房屋系违法建筑，认定唐福珍等人暴力抗法的理由是他们投放燃烧瓶，并拿木棒阻止拆迁。唐福珍家人的说法是城管人员凌晨采取拆迁，并使用暴力手段。

唐福珍自焚惨案的发生，令人心痛，也暴露出在拆迁纠纷中公共权力和私人利益之间的激烈矛盾与冲突。政府部门强行拆迁的原因是政府为建污水厂配套工程，进行市政道路建设，而唐家房屋未办理用地手续，也是事出有因，用地手续是由村委会负责办理，由于种种原因一直没有办理下来。基于上述原因，政府也同意适当补偿，但双方一直未就补偿金额达成一致意见。在政府部门强行拆迁过程中，才发生了上述惨案。唐福珍自焚事件后不久，北京大学法学院的五位教授以公民名义致信全国人大常委会，建议废止或修改《拆迁条例》相关条款。

而即使在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，拆迁纠纷仍然存在。2011年4月22日，湖南株洲司法强拆过程中发生了自焚事件。株洲市为建设职业技术学院而征收土地，汪家正等10户居民以补偿标准太低为由拒绝搬迁。

在协商未果并下达《限期腾地通知书》后，株洲市国土资源局提出申请，株洲市中级人民法院受理后，移送株洲市荷塘区人民法院强制执行。在荷塘区人民法院强制拆迁过程中，汪家正为阻止拆迁在自家房顶上自焚。事发后，法院中止了强制拆迁程序，全力救治伤者。[3]

一、公共利益的含义及界定公共利益的意义

以上几例房屋拆迁纠纷，情况有所不同，但拆迁人强行拆迁均是以公共利益的名义，那么何为公共利益，如何界定公共利益呢？

公共利益既是政治学的重要概念，又是法学的重要的概念。无论是在学说还是在判例上，它一直被世界各国作为一般法律所追求的基本目标，并且是国家公共权力行使过程中不可或缺的一个基本要素。

公共利益一词，广泛出现于我国的法律法规中，具体如下：2004年《宪法修正案》第七条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。我国《物权法》第七条规定，物权的取得和行使，应当遵守法律尊重社会公德，不得损害公共利益和他人的合法权益。该法第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。该法第一百四十八条规定，建设用地使用期限届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当

对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。《土地管理法》第58条规定，国家为了公共利益需要使用土地的，可以收回国有土地使用权，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，也可以收回国有土地使用权。

但目前法律法规对公共利益的概念还没有一个明确的界定。按照马克思的观点，公民权利形成的利益基础，包含着社会成员的个体利益和群体利益两部分，群体利益是社会成员的共同利益，即公共利益。可见公共利益是社会成员所共有的，是每个成员都能直接享受到的，此外，公共利益与商业利益相区别，具有非营利性质。举例来说，机场、公路、公立医院、公立学校等，即是为了公共利益所设。根据以上分析，笔者试对公共利益作如下定义：是社会成员共有并且能够直接享受到的非商业性的权利和益处。

法律虽然对公共利益的规定形式不同，但都规定国家可以基于公共利益对个人利益进行一定的限制。如果不对公共利益进行界定，必然导致公共利益滥用，有些部门会以公共利益之名行损害个人利益之实，使公民的人身权和财产权受到侵犯。因此，对公共利益进行界定是十分必要的，这既有利于国家建设，又有利于公民私人权益的保护。

二、对《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的共利益的分析

（一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益的具体规定

由于拆迁引发的地方相关部门与被拆迁户之间发生冲突的事件，频频见诸媒体，五位北大法学教授联名致信全国人大，建议审查《房屋拆迁条例》，国家启动了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》经过两稿两次征求意见，于2011年1月21日公布实施。

该条例第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。又列举了公共利益的七种情形，具体包括：国防设施建设；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设；由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业；为改善住房困难家庭居住条件，由政府组织实施的保障性安居工程建设；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；国家机关办公用房建设的需要；法律法规规定的其他公共利益。

（二）《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的公共利益的进步与不足

《条例》以列举的方式规定了国有土地上房屋征收中公