公共利益界定理论初探

公共利益界定理论初探

[摘要]公共利益是当前行政机关对公民基本权利进行克减和限制的正当依据。尽管2004年3月我国宪法修正案中增加了公共利益条款，但对于什么是公共利益、如何界定公共利益等土地征收、征用的前置性条件法律都没有明确的规定。本文通过对公共利益内涵的辨析、特性的描述，及对公共利益界定的标准进行探讨，并结合世界各国立法例提出相关的立法建议。

;[关键词] 公共利益;土地征用;强制拆迁

引言

;近年来，随着我国国民经济的高速增长以及城乡一体化政策的加快实施，我国的城市化进程进入了新一轮的快速发展时期。各地轰轰烈烈地进行着城市新区开发与旧城区改造的建设，形成“园区开发”、“高尔夫”、“旧城改造”的浪潮，并由此带来了建设过程中的土地征用、强制拆迁等问题。各种关于征地、毁田、强制拆迁的事件常常见诸报端;，而这些事件有一个共同点，就是假借“公共利益”之名进行商业拆迁，损害公民的基本财产权，或者盗用“公共利益”的名义进行“搭便车”寻租。如果任由这种行为发展下去，将不仅使公众的合法权益得不到保护，而且使政府的公共职能发生严重错位，最终将使政府陷入合法性危机。虽然2004年3月，经十届人大二次会议修改后的宪法中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”。但对于公共利益

的内涵和外延至今没有明确而具体的法律规定，在这种模糊的定义下，宪法和法律对公民的私有财产（土地、房屋等）的保护力度明显不够。因此，对公共利益的界定已成为理论和实践中迫切需要解决的一个问题。

;一、何为“公共利益”？

(一)、公共利益的内涵及释义评说。

;公共利益是法学、政治学及社会学等学科中使用频率较高的概念之一，其内容十分丰富。仅从字面意义而言，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，《牛津高级英汉双解词典》中，公共利益是指“公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。在这一概念中，对“公众”范围的界定应采用地域标准、人数标准或其他标准学界一直未有定论，而“利益”这一涉及主体价值判断的概念应具体包括哪些内容亦是十分不确定的。正是因为“公共”的不确定性与“利益”的不确定性，导致各学科至今未能给“公共利益”作一个明确、具体的解释。正如我国台湾学者陈新民所说的，公共利益的“最大特别之处，在于其概念内容的不确定性”。主要原因在于“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”;。由于难以给公共利益下一个普遍而具体的定义，笔者认为不妨参考、借鉴、总结传统上探索公共利益的有关学说和方法，以期能从法理上归纳其共同点并对其内涵作出一个相对明确的解说。传统上探索公共利益一般有如下几种学说或方法：

;1.公共利益“否认说”。

;功利主义代表人物边沁认为“共同体是个虚构体，由那些被认为可

以说是构成其成员的个人组成。那么，共同体的利益是什么呢？是组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。”;。依他的观点，个人利益是惟一现实的利益，公共利益不过是个人利益的综合。而与此相类似，“斯堪的纳维亚法律现实主义代表人物之一，丹麦的阿尔夫•罗斯曾批评社会福利观为幻想，他否认人类社会存在其本身的需要和利益。”;

;2.公共利益“正义说”。

;这种方法将公共利益和抽象的、具体的、或理想的自然法则、正义、正当理由这一类价值标准和规范联结在一起。如，在近代启蒙思想家看来，自然法则、正义的价值标准、价值规范就是公共利益，凡是符合这些标准和规范的东西就符合公共利益，而违反这些标准和规范的东西就违反公共利益。如卢梭在谈到公意时指出，公意永远是公正的，它只着眼于公共利益——“惟有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，指导国家的各种力量；因为，如果说个别利益的对立使得社会建立成为必要，那末，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”;

3.公共利益“共同利益说”。

博登海默认为公共利益是客观存在的，它是一定范围内不特定多数人的公共利益。公共利益与“共同福利”、“共同利益（common;good）”这些术语一样，“是一个不无用处的概念工具，它意味着分配和行驶个人利益时绝不可以超越外部界限，否则全体国民就会蒙受严重损害”;。

;分析上述不同的论述，我们认为公共利益“否认说”从功利主义角度对公共利益的客观性提出了质疑和反思，从有助于祛除“公共”或“集体”等这类概念所经常带有的虚幻的形而上学意义上来说是积极的。但就此否认公共利益的独立存在现实，要么将公共利益视为个人利益的简单相加，要么将公共利益归结为虚无的幻想，是与一般社会日常生活的常识相抵触的。而“正义说”实质上是把公共利益作为一种价值目标来追求，这种理论为公共利益的先在性提供了依据。但其总结过于抽象、甚至无法揭示公共利益相对确切的内涵。而公共利益“共同利益说”在界定公共利益的内涵时反其道而行，以公共利益的对立概念个人利益为立足点，将公共利益的内涵界定为“在分配和行驶个人权利时决不可以超越的外部界限”，这种界定方法值得借鉴。

;(二)、公共利益的基本特征。

;通过以上对传统探索公共利益内涵的学说和方法的借鉴与评析，笔者认为尽管由于公共利益的抽象性、动态性而使其内涵人言人殊，但仍然可以总结出公共利益内涵的一些基本要素，而这正也是公共利益所具有的基本特征。

;1.公共利益的客观性。

;正如前文所述，公共利益不是个虚构体，也不是个人利益的简单叠加，它是从个人利益中分离出来的、与公众利益密切相关的一种独立的利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，而公共产品和公共服务是其主要的现实的表现形式。;

;2.公共利益的公共性与社会共享性。

;自从人类社会以来，公共利益就客观存在。较个体利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的特点，即具有很强的社会共享性，而不是特定的、部分人的利益。从公共产品的非竞争性和非排他性来看，一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他人对物品的消费，同时这种利益的实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制，一般难以通过市场等私人选择机制来实现。从这个意义上来说，其具有“共有性”和“共同受益性”两个特点。

;3.公共利益的层次性。

;依据经济学，公共利益又称为公共产品，即任何个人无法排他地占有和消费的物品。然而由于公共产品和公共服务具有多样性和现实性，这使得公共利益表现出一定的层次性。从纵向上来说，公共产品它包括国际性产品、全国性产品、地方性产品和社区性产品；而从横向上来说，同一层次的公共产品也是多样化的，如基础性的公共产品、管制性的公共产品、保障性的和服务性的公共产品。由此可见公共产品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。