浙江福建低丘缓坡

念好“山”字经
——浙江福建低丘缓坡综合开发利用调查报告
国土资源网(2011年8月25日10:42)
□彭爱华萍军
既要保障发展用地又要保护耕地资源，是我国各地在城市化、工业化、农业现代化进程中十分苦恼，而且要长期面对的难题。

尤其是在东部地区和东南沿海的一些省份，新一轮土地利用总体规划预留的建设用地空间和现有的耕地资源都已经十分有限，有的省份甚至出现“倒挂”，继“用地难”之后，“耕地占补平衡难”正在成为新的难题。

当前及今后相当长一段时期内，“三化”进程依然离不开土地资源的支撑，短期内实现“零地发展”、内涵式发展并不现实。

那么，地从何来？近年来，国家土地督察上海局对浙江、福建两省进行调研发现，一部分答案就在山坡地里。

合理有序地开发利用低丘缓坡，是破解“双保”难题的一条可行路径，从根本上有利于贯彻落实节约优先战略，探索用地新空间，创新耕地保护方式。

劣势变优势坡地有潜力
从土地资源的先天条件来看，浙江“七山一水二分田”，福建“八山一水一分田”，两省的建设用地空间和耕地资源均十分有限。

两省人均耕地面积少，农保率高，但低丘缓坡资源较为丰富，具备较大的开发潜力。

据统计，浙江省有5度～25度低丘缓坡地1695.66万亩，主要分布在丽水市、衢州市、金华市等地。

福建省有低丘缓坡地4000万亩，可以开发利用的有2550万亩。

低丘缓坡一般指海拔500米以下、坡度在5度～25度之间的丘陵地带，可划分为宜农、宜林（园）、宜建三大类。

低丘缓坡的土地利用现状主要是林地和园地，还有少量耕地和建设用地，主要开发为建设用地和耕地，开发成建设用地的低丘缓坡一般位于城镇周边，主要用于城镇村建设和工业发展平台、工业园区。

丰富的低丘缓坡资源，使两省具有较好的台地工业、坡地城镇的开发潜力。

近年来，浙江、福建两省在因地制宜开发和合理利用低丘缓坡方面积极性很高，且取得了一定成效。

为支持和规范低丘缓坡综合开发利用，浙江省政府和福建省政府分别于2006年2月和2008年出台文件，制定了一些鼓励措施。

浙江省对低丘缓坡综合开发利用涉及的林地和基本农田的政策处理、农民合法权益的维护、工程质量和项目立项验收审批程序等作出了原则性的规定。

目前，浙江省64个县（市、区）中有38个向省政府上报了规划。

福建省省级财政采取“以奖代补”形式给予所在县（市、区）奖励，用于补助低丘缓坡地开发利用过程中的水土保持、植被恢复和地质灾害防治。

低丘缓坡开发利用为寻求保障经济发展和保护耕地红线这对矛盾的平衡点提供了思路，起到了一定的积极作用。

一是拓展了用地空间，缓解用地矛盾。

特别为山区城市的可持续发展提供了空间。

素有“八山一水一分田”的福建省龙岩市，积极引导工业集中区在低丘缓坡地上选址，目前已有8个省级工业开发区、15个乡镇工业集中区都选址在低丘缓坡地上。

二是少占了大量耕地，保护了有限的资源。

浙江省丽水市2000年撤地建市后，在谋划发展丽水工业经济时科学决策，放弃以耕地为主的碧湖平原地区，选择以低丘缓坡为主的南城水
阁、富岭区块为工业经济发展平台，目前已开发利用2.3万余亩，节约耕地1.55万亩。

三是为落实耕地占补平衡提供新路子。

浙江省衢州市2006年和2007年立项实施垦造耕地3.1万亩，其中利用低丘缓坡垦造耕地约2.5万亩，占全市垦造耕地总数的80%，低丘缓坡成为补充耕地的主要后备资源。

无序开发行为不容忽视
土地督察和调研发现，当前低丘缓坡开发利用实践取得了一定成效，但在实际工作中仍面临诸多问题，需引起有关方面的足够重视。

一是存在重开发轻规划、重“扩量”轻“提质”的现象，对生态保护考虑不够。

目前，低丘缓坡开发利用还没有统一的政策规定，处于地方“各自为政”的状态。

有的地方缺乏对低丘缓坡的综合开发利用规划，在实际工作中只注重开发，而对布局、时序、后续利用等方面没有通盘考虑，特别是对生态环境的保护考虑不周全，如地表植被损坏、水土流失、地质环境恶化引起的地质灾害等生态问题值得关注。

由于三次产业间单位面积产出率差距较大，受利益驱动，重“宜建”轻“宜林、宜农”的问题较为突出。

二是部门间沟通协调难度大，农户积极性调动不够。

低丘缓坡地形复杂，开发难度大，对工程技术的要求高，否则容易引发水土流失、山体滑坡等地质灾害。

《森林法》制定了严格的林地保护措施，明令禁止毁林开垦，而低丘缓坡80%以上属于林地，开发成耕地或建设用地，必然涉及与林业部门的沟通协调，难度较大。

目前绝大部分林地已发林权证且承包给农户，低丘缓坡的利用开发会带来山林权属调整、合同变更、政策补偿等问题，开展这些土地有赖于与农户的沟通，难度大、耗时长。

同时，由于土地开发过程中形成的巨大利益差异，农民对低丘缓坡的开发利用积极性也不高。

三是计划指标无法满足需求，违法用地现象在一定程度上存在。

客观上，从征地拆迁、区域统筹、工程技术处理、费用支出、土石方平衡和水系调整等角度出发，低丘缓坡一般应大范围、大面积开发，但由于新增建设用地计划指标十分有限，无法满足大规模开发的要求。

主观上，由于地方土地管理意识不强而经济发展冲动强，低丘缓坡开发中容易出现违法违规现象。

如，一些地方以低丘缓坡综合开发利用的名义，未经批准擅自将耕地、林地、园地等农用地开发成建设用地。

过分追求建设用地指标为目的的开发利用行为容易导致损害农民利益等问题，有待及早从操作上进行规范。

此外，低丘缓坡开发场地平整工程量巨大、周期长，还需要长时间的自然沉降和基础密实，短时间内无法完成供地和项目建设，可能出现供地率较低的问题。

配套开发政策加强监督指导
低丘缓坡综合开发利用必须以保护土地资源和生态安全为前提，兼顾地方合理的用地需求，做到依法依规，适度有序。

调研组综合土地督察和调研掌握的情况，辩证把握地方的呼声，建议如下：
鼓励地方走科学开发利用低丘缓坡的道路，并给予政策支持。

在建设用地空间有限、补充耕地越来越难的情况下，地方对低丘缓坡的开发利用具有较强的意愿，希望得到政策上的支持。

建议选择适宜的地区先行开展低丘缓坡综合开发利用试点，然后再逐步铺开。

在试点
范围内，大规模将低丘缓坡开发为建设用地，要由发改和国土资源部门立项，定向单列土地利用年度计划指标，或者按实际建设用地面积的一定比例计算占用的年度指标。

同时，配套给予一定的年度计划指标奖励，或允许增加建设用地规模。

对将低丘缓坡开发成非农业建设项目的，允许县（市）政府在组织编制开发项目实施方案，并逐级上报审查及完成土地征收前期工作的基础上，开展项目场地平整，实施土地的统一开发。

低丘缓坡开发难度大、成本高，建议对欠发达山区县的低丘缓坡开发利用给予适当资金补助。

充分沟通，统一规划，避免生态破坏和无序开发现象的发生。

要明确低丘缓坡的定义、开发程序、利用管理等。

加强与林业等部门的沟通协调，涉及占用林地的依法办理征（占）用林地手续，涉及占用耕地的依法落实耕地补充措施。

充分尊重农民意愿，保护农民权益，依法做好安置补偿。

进行低丘缓坡开发利用的地方一定要加强组织领导，摸清家底，做好规划，坚持适度适量的原则，绝不能以毁林、破坏生态为代价来寻求建设用地空间和占补平衡空间。

开发规模要适度，综合考虑生态承载力和经济发展实际需要；开发推进要有序，避免蜂拥而上、盲目推进；开发项目要充分论证，考虑经济效益和生态效益，避免生态失衡，避免开发成本过高造成的不经济。

加强规范化开发利用低丘缓坡的指导。

低丘缓坡的开发利用还是一个新课题，缺乏统一的政策规定，但在各地已陆续开展。

建议在适时出台规范性文件、引导地方合理开发利用低丘缓坡的同时，加强土地开发利用全程监管，适时建立低丘缓坡土地综合开发利用工作评估制度。

对低丘缓坡开发用于耕地占补平衡的，要加强项目验收和后续管理及保护，严把补充耕地数量关、质量关，防止同一地块多次用于占补平衡，杜绝浪费土地资源的现象。