新公共管理对我国行政改革的借鉴意义与启示(阅)复习课程

新公共管理对我国行政改革的借鉴意义与启示

殷晓彦潘鹏飞

从上世纪70年代末，我国就开始了改革开放的伟大历史进程。20多年来，我国行政改革已经在多方面取得了重大进展。在下放权力、转变政府职能、调整行政区划、建立新的行政运行机制的过程中，开始了公共服务型政府建设这一新的伟大工程。然而，虽然我国行政改革步伐不断加快，也取得了重大进展，但是与发展社会主义市场经济和建设社会主义政治文明的要求相比，还存在很大差距。因此，我们要在理论与实践中不断的进行探索，以推进我国行政改革的不断向前发展。

新公共管理运动首先在西方国家兴起，以英、美为主要代表，在世界各地产生了广泛的影响。英国政府自1979年撤切尔夫人上台后，开始了以注重商业管理技术，引入竞争机制，进行顾客导向为特征的新公共管理运动，推行了西欧最为激进的政府改革计划。美国政府以奥斯本和盖布勒的《改革政府》为理论指导，于1993年克林顿时期，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，1994年，美国政府在此基础上颁布了《顾客至上：服务美国民众标准》，主张建立顾客至上的政府。随后，加拿大、澳大利亚、新西兰、荷兰、日本等国都把顾客导向作为政府改革的重要环节，掀起了建设服务型政府的浪潮。

归纳而言，当代西方国家政府再造的基本内容可分为三方面：第一，社会、市场管理与政府职能的优化；第二，社会力量的利用和公共服务社会化；第三，政府部门内部的管理体制改革。总的来说，新公共管理的主要思想包括：政府的管理职能是掌舵而非划桨，政府不应做执行政府，而应做一个“治理”政府；政府服务以顾客或市场为导向，政府须从高高在上的官僚机构转变为面对顾客与市场，满足他们的需要的政府；政府应广泛采取授权或分权方式进行管理，使社会参与管理；政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验，同时引入竞争机制。新公共管理的主要目标就是要克服在公共服务供给方面存在的问题，它试图改革传统的官僚制管理结构，代之以市场竞争驱动型的合同管理。

我国目前正处于社会转型时期，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。现阶段正在进行的行政体制改革以及新一轮的机构改革的目标也正在于此。当代西方政府改革的新公共管理运动对于我国市场经济的发展和行政改革的深化，对于在市场经济条件下处理好政府与市场、企业和社会的关系，完善宏观调控机制，形成新的管理模式，提高政府行政改革效率具有一定的参考价值。其借鉴意义在于：

1．新公共管理强调政府的企业化管理，强调管理的高效率。由于长期实行计划经济体制，造成权力过分集中，组织机构不合理，机构重叠、臃肿、人浮于事，而使我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样，效率放在首要地位，这一思想是值得借鉴的。为了提高效率，政府管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公共产品，提供更好的服务。

2．新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适，但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。将企业管理的讲究投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以增强政府管理人员的责任感，同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

3．新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务领域的效率和质量，另一方面也缓解了政府财政的压力。为了提高我国政府在公共服务领域，特别是基础设施行业的管理效率和水平，更好的发挥市场机制的作用，我们可以借鉴西方的做法，在加强对提供公共服务的宏观管制的同时，将竞争机制引入公共服务领域，开放一些公共服务的市场，在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。

4．新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度，向注重实际工作绩效，注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全，制度供给不足的阶段，建立健全法制，完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。

5．新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是，行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治领域，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来，要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。

新公共管理除了带给我们许多参考价值之外，它还给我们带了很多启示，主要有如下几点：

启示之一：必须坚持全方位的改革。以往的政府改革把重点放在机构和人员的裁减上，忽视了公共管理其他方面的配套改革，这在一定程度上制约了政府改革的进程。但随着我国改革开放的深化和市场经济的不断发展，应高度重视政府改革的配套工程，将组织变革、职能转变和管理方式的更新有机结合起来，系统的、全方位的推进新一轮的改革，使政府通过改革真正做到“强身”，以实现改革的最终目标。

启示之二：努力改善市场与政府的关系。在我国，由计划经济体制向市场经济体制转轨，不仅体现在政府对市场的作用，而且要充分利用市场对政府的反作用，遵循市场经济规律，发挥市场机制的功能，提高政府工作效率。在职能转变中，政府要适当分权和授权，这不仅不会削弱政府的权威和力量，而且会使政府成为一个集“领航员”、“服务员”和“裁判员”多种角色于一身的主体。

启示之三：提高政府公共管理的工作绩效。在政府工作中可以引入一些企业管理的方法、原则、经验，特别是绩效管理、成本核算等，并全面建立一套行之有效的政府绩效评估体系。这种做法对于规范政府行为，实现自我评价，建立一个廉洁、高效的政府具有重大而深远的意义。

启示之四：增强公共服务意识并在服务中适当引入竞争机制。毫无疑问，我国公共管理的主体仍然是政府，但是政府必须认识到自己所掌握的公共权力是由公民委任的，要对公民负责，为公民服务，受公民监督和制约。⑤这就要求政府必须关心和保证弱势群体的基本生活，努力提高公共物品和公共服务的质量，营造对公民有利的政治、经济和文化环境，在政府与社会之间，在公共管理部门与公众之间形成交流与沟通的和谐氛围。同时，政府部门还应当在内部适当引入竞争机制，通过竞争，增强政府部门和公共管理人员的公共服务意识，这对于提高政府行政水平，改进政府工作方法也是十分有效的。

启示之五：加强法制建设以提高政府和公民的法律观念。中国传统的官僚制度缺乏法治精神，经常是情大于法，权大于法，法律难以发挥其应有的作用。在公共管理中加强法制建设，既能对权力实行监督与制约，规范和约束行政人员的行为，又能够为政府组织公共服务提供法律依据，做到政府依法行政，公民依法参与。

启示之六：提升政府公共管理的信息化水平。不同的科技时代要求不同的政府管理方式。目前我国的信息化水平较低且不均衡，因此在公共管理改革中要不断加强信息基础设施建设，逐步提高信息化水平，并把信息技术合理应用到公共管理的日常工作之中，以加强政府公共管理运作的透明化，即信息渠道的畅通，扩大公民参与的广度和深度。

新公共管理运动发展出了区别于传统公共行政的公共管理模式，提高了管理效率。但是，由于它把商业的价值观念转移至公共部门，错置了现代公共管理的优先性价值，因而为批评者所诟病。我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时，也要注意结合本国的国情，从实际出发，有选择地借鉴和吸取，而不能全盘照搬。