政府管理介入群体性事件的类型化分析

２０１４年６月中州学刊Ｊｕｎｅ，２０１４第６期（总第２１０期）ＡｃａｄｅｍｉｃＪｏｕｒｎａｌｏｆＺｈｏｎｇｚｈｏｕＮｏ．６ʌ特别关注㊀公共危机与社会治理ɔ

政府管理介入群体性事件的类型化分析∗

童文莹

摘㊀要：伴随着社会转型㊁改革开放向深层次推进，我国群体性事件频发，引起社会广泛关注并成为政府应急管理的重点㊂我国近年来发生的群体性事件可分为 政策不当引发型 规制不力导致型 维稳疏漏补救型 三类，如果能够成功地对这三类事件进行风险治理㊁危机管理和应急处置 三位一体 的系统化应对，就基本上能够实现党的十八大报告提出的 要加快形成源头治理㊁动态管理与应急处置相结合的社会管理机制 的管理目标㊂

关键词：群体性事件；风险管理；危机管理；应急管理

中图分类号：Ｃ９１３．８㊀㊀㊀㊀㊀㊀文献标识码：Ａ㊀㊀㊀㊀㊀㊀文章编号：１００３－０７５１（２０１４）０６－００１７－０５

㊀㊀群体性事件类型多样，不同性质的群体性事件所携带的社会信息不同，因而需要对群体性事件进行类型化分析，针对不同类型群体性事件的特点，设计制度化管理措施，提升管理效能㊂党的十八大报告提出 要加快形成源头治理㊁动态管理与应急处置相结合的社会管理机制 ，根据这一管理目标，结合近年来我国发生的群体性事件，本文从政府管理的视角，按照政府在事件发生发展中的责任和管理行为特征，将群体性事件分为 政策不当引发型 规制不力导致型 维稳疏漏补救型 三种类型，分别研究其特征及应对策略㊂

一㊁ 政策不当引发型 群体性事件及其应对 政策不当引发型 群体性事件多因地方政府的政策制定或执行不当，导致一些政策承受者的利益受到侵害，相应的维权渠道又不够通畅㊁有效而引发㊂该类事件参与者相互之间认同度高㊁联系比较紧密，事件一般都经过了不同程度的组织和策划，牵涉面较广，引发事件的主体与事件组织者之间往往高度重合或具有错综复杂的利益关系，导致事件不确定性强㊁难以疏导和处置㊂该类事件一旦发生，就容易对政府形象造成危害，引起政府应急管理㊂

１． 政策不当引发型 群体性事件中的矛盾生成与发展

政策不当引发型 群体性事件中的矛盾生成常与政府的政策制定或实施相关㊂以 通安事件 和 启东事件 为例， 通安事件 是由于当地政府的拆迁补偿政策变化过大（２００８年前后政策规定的补偿金额相差３倍多），部分被征地农户的利益受损且缺乏后续保障措施，导致矛盾产生并不断激化； 启东事件 是由于江苏省南通市政府批准日本王子制纸排海工程项目在启东市设排污口，这引起启东民众对环境污染㊁渔业受损等方面的担忧，矛盾由此产生㊂综观此类案例，事件中政策出台前相关主体之间缺乏沟通，政策较多地体现了政府对当地ＧＤＰ的关注而忽视了相关民众的利益，所产生的利益冲突缺乏有效的化解渠道，最终引发了群体性事件㊂ 政策不当引发型 群体性事件中的矛盾生成与发展过程可以概括为：政策制定过程中信息沟通不畅，政策执行过程中信息反馈不畅，利益冲突产生

收稿日期：２０１４－０４－１０

∗基金项目：国家社会科学基金青年项目‘社会矛盾预防与化解中的第三方介入机制研究“（１３ＣＳＨ０１０）；江苏省社会科学基金一般项目‘新形势下社会矛盾整合化解典型经验研究“（１２ＤＤＢ００４）㊂

作者简介：童文莹，女，南京师范大学社会发展学院副教授（南京㊀２１００９７）㊂

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后化解渠道不足，这三个方面导致民众话语权缺失，决策者㊁政策执行者与政策承受者之间难以形成对话环境，公众利益缺乏保障且维权困难，最终矛盾激化，引发群体性事件㊂

２． 政策不当引发型 群体性事件的发展过程

政策不当引发型 群体性事件中的参与者往

往具有直接利益诉求，在事件发生前群体中的部分个体已有通过制度内途径如信访㊁找基层政府等表

达诉求的经历，但其诉求并未受到关注或获得满足㊂从实践中的相关案例来看， 政策不当引发型 群体性事件一般包括事件准备期㊁事件发生发展期㊁事件消退期三个阶段（如图１所示

）㊂

图１㊀ 政策不当引发型 群体性事件的发展过程

第一阶段；事件准备期㊂在这一阶段，一些群众的利益诉求无法通过制度内途径获得满足，他们遂选择 集会 的形式表达诉求和意愿㊂如 通安事件 和 启东事件 发生前，已有一些当地居民通过体制内途径尝试维权，而地方政府从相关政策出台到部分群众通过个体行动表达意愿，都没有对政策所涉群体的利益及其民意表达给予足够的重视，在政策出台与执行中也没有进行相应的调研和修正，缺乏对民意的了解和必要的沟通，致使群众的不满情绪逐渐积累㊁扩散，部分群众试图通过群体行动等制度外途径来维护自身权益㊂

第二阶段：事件发生发展期㊂当试图通过制度外途径促进维权的想法被更多群众接受并付诸行动时，当地政府部门开始高度关注群体行动，并动用政府应急管理资源对群体性事件进行应急处置，如由警察参与维护秩序等，上级政府也开始关注事态发展并追究相关地方官员的责任，媒体开始给予广泛关注㊂在这一阶段，发起群体性事件一方的目的是为了扩大影响㊁促进维权，作为应急管理者的政府则动用应急管理资源，控制事态的发展和影响㊂此时，极易在一定范围内形成官民对立态势，如果处置不当，事态和影响均易在短时间内持续升级㊂

第三阶段：事件消退期㊂在这一阶段，为控制事态发展，政府会进一步调动应急资源，在应急措施上刚柔相济，如满足事件参与者的部分利益诉求，追究相关官员的责任等㊂通常情况下，群体性诉求一旦获得满足，群体性事件就会快速消退㊂如 启东事件 发生后，南通市政府决定 永远取消 有关王子制纸排海工程项目在启东市设排污口的政策，大多数民众遂逐渐撤离，事件消散㊂但在有些事件中，地方政府会采取更为强硬的措施促进事件消退㊂如 通安事件 中，由于当地拆迁补偿安置所涉问题复杂，当地政府虽然承诺 暂停通安动迁 对相关官员进行免职追责等处理 听取群众意见 提供公益性岗位 等，但仍难以在短期内满足事件所涉群体的需求，面对事件持续升级并产生连锁反应，上级政府将事件定性为 境外敌对势力操控的政治事件 并提出严惩肇事者，此后 通安事件 终止㊂

３． 政策不当引发型 群体性事件的处置对策

政策不当引发型 群体性事件经过以上三个

阶段的发展后，一般都能够得到有效控制㊂事件参

与者的利益诉求得到满足后，事件旋即消退㊂这说明事件参与者的主要目的是利益诉求而非政治诉求㊂此类事件的发生是由于政策制定和执行过程中对民意考量不周所致，因此，地方政府在政策制定和执行中应当吸纳公众参与或者与公众进行有效的沟通，这是解决 政策不当引发型 群体性事件的源头之策㊂此外，此类事件处理中需要注意的是，当事件复杂㊁不易快速控制而不得不采取刚性处置措施时，应当在沟通民意的基础上制定和实施善后政策，避免民众的不满情绪持续积累而增加社会风险因子㊂

二㊁ 规制不力导致型 群体性事件及其应对 规制不力导致型 群体性事件的起因和发展

与政府的工作及政策并无直接联系，但在事件进入

发展期后，政府必须介入其中进行应急管理㊂此类事件在刚刚发生时，主要构成对相关组织机构的管理危机，政府介入管理的角色比较中立，一般进行以化解组织危机为目的的危机管理㊂此类群体性事件的公正处理，有助于提升政府形象，而一旦处理不当，则容易损害政府形象㊂１． 规制不力导致型 群体性事件中的矛盾生成与发展

改革开放以来，我国企业事业单位的独立性不同程度地增强，政府在常态管理下只起监管作用，较少进行直接管理㊂ 规制不力导致型 群体性事件

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１中州学刊２０１４年第６期