证据推定

当前，推定证据规则在行政审判实践中的运用问题，以及其他对

实现行政诉讼正义与效率价值目标的影响值得我们进行深入研究。我

们要解决的主要问题是：法官在证据不足从而不能必然确定某一事实，而该未定事实又是影响案件裁判的依据时，法官如何行使裁判权？法

官裁判的过程就是查明事实、适用法律的过程，法官不得以事实不明

而拒绝裁判。法官查明事实主要依靠证据，而证据有直接证据和间接

证据之分，运用直接证据，事实不查自明；而运用间接证据对事实的

确定，则需要法官通过间接证据与待证事实的常态联系进行推理，假

定某一事实为真。因此，所谓间接证据，就是指它证明了与该案事实

相关联的另一事实，法官在此事实的基础上依据逻辑判断和经验法则

等合理地推断本案事实是否存在的证据。这既是间接证据运用的过程，又是推定证据规则的运用过程。当然，这一过程显然带有或然性和不

确定性，尤其是它与传统的法官办案必须查明“客观事实”的原则相悖。推定证据规则的运用，一方面可以使法官合理地分配举证责任，

让当事人承担举证不利的后果；另一方面赋予法官在证据不足的情况

下依据事物之间的常态联系而逻辑地推出某一结论的权力。如此，不

仅有助于审判效率的提高，更与在审判方式改革中对程序正义价值目

标的追求相契合。

所谓推定，是指借助于某一确定事实A，而合理地推断出另一相

关事实B存在的（或不存在）的假定。因此，作为推定大凡要涉及两

个事实。A为已知的事实，亦称基础事实，在A事实上求得的是未知的事实B，亦称推定的事实，由A推论到B的过程，就是法官依据推定证据规则而得出的结论。

一、我国行政法律、法规以及审判实践中关于推定证据规则的规

定与适用

(一)行政诉讼法律规范与行政法规中关于推定的规定

行政诉讼法律规范主要包括1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》以及2000年3月10日起施行的最高人民法院制定的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等，其中具有推

定意义的规定主要体现在以下几个方面：

一是过错推定。在诉讼法中，举证责任的一般原则是“谁主张、

谁举证”，而在行政诉讼中却规定了举证责任倒置原则，即由被告承

担举证责任。规定举证责任倒置所依据的原理就是过错推定原则，即

被告在诉讼中若不能提供其作出被诉具体行政行为所依据的证据，则

推定其有过错。在这一推定过程中，基础事实是原告起诉时提供证据

所证明的一个具体行政行为的存在，推定事实是被告（行政机关）所

作出的具体行政行为违法，除非被告能够提供强有力的证据对此加以

反驳。此完全符合推定“可以免除主张推定事实的一方当事人的举证

责任，并把证明不存在推定事实的举证责任转移于对方当事人”的规

定。

二是未告知诉权的推定。被告在作出具体行政行为时负有告知原

告诉权的义务，因此，如果被告对原告的起诉期限提出异议，则由被

告承担举证责任，若被告不能证明其已按法定程序履行了告知原告诉

权的义务，则推定起诉期限从原告实际起诉之日起算。

三是举证不能的推定。为了使行政诉讼不过分迟延，以提高诉讼

效率，及时保护当事人的合法权益，法官享有被告在一定合理时间提

供不出证据而推定其不能举证的权力。

(二)在行政诉讼实践中如何把握证据推定规则的适用

由于在司法实践中缺乏对推定证据规则的一般理论研究，因此，

司法人员对法律上的推定仅认为是实体法或程序法的一般规定，不能

从推定的理论角度出发去理解和运用法律上的推定的规定；对事实上

的推定，虽然司法人员在处理案件中大量适用，但规则的不统一及理

论基础的匮乏，往往导致结果各异。

推定证据规则的运用过程，尤其是事实上的推定，就是法官自由

心证的过程。法官依据已查明的事实，而对另一待证事实的合理判断

并得出结论，只到推定结果对其不利的一方提出反驳意见，而使法官

对基础事实的确信或者对推定事实的认定发生动摇为止。当然，在这

一推定过程中，法官必须受制于推理的逻辑要求并受制于社会普遍理

念和社会一般政策的要求。首先，推定要符合逻辑，推定的过程是一

个包含大前提、小前提和结果的三段论的推理过程。其中，A事实

（即基础事实）与B事实（即推定事实）之间的常态联系是大前提，A事实的真实性是小前提，B事实的真实性是结论。其次，推定的大前提要符合社会一般理念的普遍要求，A事实与B事实的常态联系不仅存在于法官的经验与办案意识中，也同样在社会一般人的理念中存在，

法官对大前提的认识和运用要基本符合社会的一般理念，如此得出的

结论，才能得到社会的普遍认可和尊重。再次，B事实的推定，即对

结论的推定要符合社会一般政策的要求，主要指有利于社会稳定，防

止社会矛盾的激化等。

法官在适用法律上的推定时，应当深刻了解实体法或程序法的相

关规定及立法意图，从而达到正确适用的目的。

(三)推定证据规则对行政诉讼举证责任分配的影响

在行政诉讼案件审理中，确定某一待证事实是否存在是法官适用

法律进行裁判的前提，如果双方当事人提供的证据足以使法院查明待

证事实存在与否，则不存在待证事实不明的问题，法官据此事实可以

适用法律进行判决，但在有些情况下，双方当事人都不能提供足够的

证据以证明待证事实是否存在，导致诉讼中法官无法适用法律进行裁

判的情况出现。而诉讼的目的是解决纠纷，法官不得以待证事实不明

无法适用法律而拒绝裁判。裁判的结果只有两种情况：要么原告胜诉，要么被告胜诉。无论何种结果，法官所依据的理由就是举证责任的分

配问题，也就是说，当法官在事实不明的情况下，依据举证责任的分

配规则，把举证责任的负担交给原告，而原告又不能提供足够的证据

以证明待证事实时，则原告就要承担不利的判决结果。反之亦然。举

证责任分配是诉讼法领域中最复杂的一个理论问题。

推定证据规则对举证责任分配的影响主要体现在，当某一待证事

实B不明时，法官可以依据基础事实A，运用经验法则，或法律上的规定推定B的存在。由此，依据举证责任分配规则，对证明B的存在负有举证责任的一方当事人，基于法官的推定而享受到推定利益，则免除

了举证的义务，而未能享受推定利益的另一方当事人，为了避免不利

的判决结果，则要对基础事实A或推定事实B的存在承担反驳的义务。可见，由于推定证据规则的适用，导致了当事人间举证责任的转移。

二、推定证据规则对实现行政诉讼程序公正与效率价值目标的启

示

(一)行政诉讼的价值目标——程序公正与效率

公正与效率是现代司法的两大价值目标。在行政案件审判中，注

重程序公正是诉讼程序在具体运作过程中所要实现的价值目标之一。

首先，注重程序公正可以保证当事人诉讼地位平等。行政诉讼的原告

与被告地位悬殊，存在着管理与被管理的关系。其次，注重程序公正

有助于实现实体公正。程序公正是实体公正的前提，严格遵守程序法

所规定的步骤、方法，就是实现实体公正的最大保障。再次，注重程

序公正有助于行政裁判的结果得到当事人认可和信服。当然，“迟来

的正义为非正义”，这是对效率的要求，提高司法效率无疑是近年来

公众对法院最强烈的要求之一。效率低下已严重影响到公众对法院的

信任。行政审判案件虽相对于民事、经济案件数量较少，但由于行政

案件的复杂性，加上审判力量薄弱，切实提高行政审判的效率业已成

为行政审判所要追求的诉讼价值目标。

(二)推定证据规则对实现程序公正与效率价值目标的有益启示

一是有利于促进程序公正。在审判制度改革的进程中，人们对程

序公正的追求，往往注重于审判程序的公开、法官的中立性以及当事

人诉讼权利的对等和诉讼地位的平等，这在民事、经济案件审判中有

其合理价值，而在行政审判案件中，当事人的地位不具备“先天”的

平等性，在被诉具体行政行为的发生过程中，被告是基于管理职能行

使国家权力，原告是依被管理者的身份出现的。作出具体行政行为的

主动性及其涉及合法性的相关证据完全由被告所掌握，因此，行政审