第五讲 财政管理体制

第五讲财政管理体制

一、财政管理体制概述

（一）财政管理体制的含义

财政管理体制是处理各级政府间财政关系的制度依据。是在中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财力财权的一项根本制度。国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府履行其相应的职能，就需要在各级政府间明确划分各自的财政收支范围、财政资金的分配权和财政管理权限，以规范各级政府间的财政分配和管理关系。财政管理体制是经济管理体制的重要组成部分，因而必须适应经济管理体制的要求，为经济基础和生产力的发展服务。

广义的财政管理体制包括处理各级政府间以及政府同企业、事业单位之间关系的预算、税收、财务等各方面的体制，其中最核心的体制是预算管理体制，因此，狭义的财政体制是指预算管理体制。随着社会主义市场经济体制的日趋完善与公共财政体系的逐步确立，与公共财政相适应的财政管理体制也将以预算管理体制为其主要内容。

财政管理体制分为集权型、分权型、集权分权结合型体

制类型。我国现行财政管理体制与我国当前的政治经济体制相适应，属于集权分权结合型体制。

（二）建立财政管理体制的原则

1、统一政策与分级财政相结合。财政管理方针政策、全面性法律法规、重大的改革措施由中央统一制定并颁布实施。在统一的政策法规下，各级政府在财政管理方面具有独立的职责权限、收支范围和财政预算。坚持统分结合原则，有利于中央的宏观调控和调动地方政府的积极性。

2、规范性与灵活性相兼顾。财政管理体制的确定，既要有利于维护财政管理体制的统一性，又要考虑地方在经济、地理、资源等方面的特殊情况，把规范统一的管理建立在因地制宜的基础之上。

3、财权和事权相对称。事权是一级政府在社会经济发展中所承担的责任及相应的管理权限；财权是一级政府为履行其职能而拥有的财力及可支配的管理权限。事权是财政管理体制划分的重要前提，只有财权与事权相匹配，才能确保各级政府履行责任的财力需要。

（三）财政管理体制的内容

1、政府间职权的划分。政府间职权的划分就是指事权的划分，而事权划分的主要依据就是公共需要的受益范围。

根据公共需要的收益范围，全国性的公共需要由中央政府负责，区域性的公共需要要由地方政府负责。具体如下：中央政府的职权范围：（1）制定全国性财政经济发展战略和有关方针、政策，对社会经济发展实施宏观调控；（2）提供全国性公共需要，如国防、外交、国家级行政管理、涉及全国的资源开发与保护等；（3）与国家整体利益密切相关的部分公共事务，如教育、环境保护、科学研究、卫生与保健、社会保障等；（4）具有全国性的能源、交通、原材料等基础设施方面的投资与建设。

地方政府的职权范围：（1）提供区域性社会公共服务，包括维护地方的社会治安和秩序，提供某些基本的、社会共同性的日常生活服务；（2）管理和发展本地区的文化教育、卫生保健、社会保险等事业；（3）管理地方财力、组织地方性城市交通、道路、桥梁等基础设施建设和公用设施建设等。

2、预算管理权限。在不同的政治体制和财政管理体制下，国家对预算管理权限的划分也是不同的。目前我国《预算法》对预算管理权限的主要规定如下：

（1）立法机关的预算管理权限。全国人民代表大会审查批准中央和地方预算及预算执行情况报告；改变或撤销本级人大常委会与本级政府关于预、决算不适当的决议、决定

和命令。县级以上各级人民代表大会的预算管理职权类比。各级人大常委会监督本级预算、总预算或下级地方预算的执行（全国人大常委会监督地方预算执行）；审查批准本级预算调整方案；撤销本级政府和下级人大常委会关于预算的不适当决定、命令和决议。

（2）各级政府的预算管理职权。编制本级预算、决算草案并向人民代表大会报告；组织本级预算和下级预算执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算调整方案等。

3、政府间的财政收支划分。主要包括以下内容：

（1）财政收支在政府间划分的原则。一般遵循收入向中央政府集中、支出以地方政府为主的划分格局。这样划分财力，一方面有利于保证中央政府的权威性和宏观调控的财力需要；另一方面根据事权划分情况，大部分公共事务由地方政府履行，能够切合实际、便捷高效。

（2）政府间支出的划分。凡与社会经济发展有重大关系的项目和中央所属部门、事业、企业支出，均由中央安排；地方政府的财政支出主要用于区域性的项目及地方性部门、事业、企业支出。

（3）政府间收入的划分。按我国现行分级财政体制，将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税。

4、转移支付制度。转移支付制度是指中央政府为均衡各地方政府的财力状况，协调地区间的经济发展，对全国经济实施宏观调控，将所掌握财力采取无偿补助的方式转移给地方政府的一种财力调节制度。转移支付通常包括以下几种方式：

（1）体制转移支付，即一般的税收返还。是指由于实行分税制财政体制，上划了原属于地方的部分收入，对其所造成的地方资金缺口给予的补偿性补助。

（2）专项转移支付。是指中央政府为有效贯彻国家的有关政策，引导各地经济社会发展而给予的具有专门用途的补助，要求专款专用。

（3）特殊目的转移支付。如特大自然灾害、重大事故补助等。

二、财政管理体制的演变

我国财政管理体制是随着政治经济体制的变革，并在不断总结经验的基础上逐步建立和发展起来的，大体经过以下几个阶段。

（一）建国初期实行高度集中体制。一切收入上缴中央，地方一切支出均由中央拨款，年终结余全部上交。这对短期内抑制通货膨胀、稳定市场物价、平衡财政收支、促进国民

经济恢复和财政状况好转，起到了积极作用。

（二）“一五”时期实行“分类分成，分成比例一年一定”体制。收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类，地方财政的收支范围、收入项目和分成比例逐年核定。这种“划分收支，分级管理”的体制扩大了地方财权和财力，对保证“一五”计划的顺利完成起到了重要作用。

（三）“大跃进”时期，在“分类分成”办法基础上，实行“以收定支，五年不变”体制。这种体制虽然扩大了地方财政管理权限，调动了地方组织收入、节约支出的积极性，但由于受“左”的思想影响，浮夸严重造成财政收支不平衡，加之财力分散，不能保证国家建设，只实行一年便停止实行。

（四）1959—1970年间，总体实行“总额分成”体制。由于1959年起国家将企事业单位大量下放，为了扩大地方财权，调动地方组织收入的积极性，实行“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一定”体制。

（五）1970—1980年间，财政管理体制大体分为三个阶段：1971—1973年，实行“定收定支，收支包干，保证上交（或差额补助），结余留用，一年一定”的办法，由于超收全留地方、短收由中央补助，因此中央预算平衡困难；1974年实行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按