用好地方政府债券切实防范投资风险

用好地方政府债券切实防范投资风险

恩施州人大财经委刘祥华唐洪贵

2009年初，经全国人大常委会批准，国务院决定由财政部代理地方政府发行2000亿元债券，湖北省核定恩施州2009年地方政府债券发行规模为2亿元。财政部代地方政府发行的债券，期限为三年，由各级人大及其常委会审查批准后列入同级财政预算，到期由地方政府还本付息。此举在我国尚属首次，今后还将陆续发行，这对于缓解地方财政压力，增加政府公共投资，推进重点项目建设，促进经济社会又好又快发展，具有十分重要的作用。但发行地方政府债券同时也存在一些不容忽视的问题和风险，必须引起高度重视并采取有效措施予以防范。

一、恩施州地方政府债券资金使用情况

为强化地方政府债券资金管理，防范风险，提高使用效益，根据恩施州人大常委会年度工作计划安排，州人大财政经济委员会组成审查组于4月上旬至6月上旬对全州2009年地方政府债券资金的使用及项目实施情况进行了专项审查。审查组深入到所有项目的县市听取了财政主管部门和项目业主的汇报，认真审查了财政、项目单位的财务账目和招投标等相关文件、资料，实地查看了配套政府债券资金500万元以上项目的施工现场，比较全面的了解了全州地方政府债券资金的使用情况。

恩施州2亿元地方政府债券资金配套72个项目，项目计划总投资84870万元。其中，保障性安居工程12个，计划总投资16250万元，配套地方政府债券资金5185.3万元，占全州地方政府债券资金的25.9％；农村民生工程和农村基础设施项目17个，计划总投资9531万元，配套地方政府债券资金2465.7万元，占地方政府债券资金的12.3％；医疗卫生、教育文化等社会事业基础设施项目38个，计划总投资52709万元，配套地方政府债券资金10703万元，占地方政府债券资金的53.5％；生态工程项目2个，计划总投资4080万元，配套地方政府债券资金1356万元，占地方政府债券资金的6.8％；其它民生工程项目3个，计划总投资1300万元，配套债券资金290万元，占地方政府债券资金的1.5％。

经审查，恩施州地方政府债券资金项目立项是比较准确的，建设进展是比较顺利的，资金管理是规范的，投资效益正在逐步显现：一是加快了保障性安居工程建设速度。过去由于地方财力十分有限，廉租房建设配套资金难以落实，致使建设速度缓慢，无法满足城镇无房低保户对住房的基本需求。这次发行的地方政府债券解决了保障性安居工程急需的配套资金，使全州大部分县市启动了廉租房建设，工程完成后可新建廉租房4000多套，使近15000人住进新房，将极大地缓解无房低保户的住房难问题。二是较大程度上改变了全州县乡医疗设施十分落后的状况。由于恩施是老、少、边、山、穷地区，经济发展缓慢，医疗卫生事业发展相对落后，人民缺医少药现象尤为普遍。这次地方政府债券资金配套项目建成后，可

新增医院建筑面积94407平方米，将改善大部分县市基本医疗卫生条件。三是进一步加快了农村公路、饮水、小流域治理等基础设施建设。大量事实证明，发行地方政府债券，是应对国际金融危机，拉动内需、保增长的一项战略性措施，尤其是经济欠发达、地方财力溥弱的老、少、边、山、穷地区，对于增强地方政府安排中央投资项目配套资金和扩大政府投资能力，促进经济、社会快速发展的效果更为明显。

但由于地方政府债券是建国以来首次发行，其使用和管理没有现成的作法和经验，实施中还存在一些不容忽视的问题。政府债券资金规定了专门的用途，明确提出了债券项目实施的时限，在坚持基本建设程序与进度要求上存在矛盾，容易出现顾此失彼现象；地方政府债券资金要求配套中央扩大内需项目，没有选择项目的主动权，致使地方政府债券资金在使用上存在不可避免的风险：初次选项准备不充分，情况掌握不准确，注重了国家政策投向而忽视了项目的可行性，致使全州还有5个项目末能开工；个别地方资金安排分散，没有体现集中资金解决突出问题的原则；部分项目招投标存在“低进高出”现象和项目资金缺口较大的问题。据不完全统计，全州地方政府债券资金配套500万元以上的13个项目中有8个项目存在资金缺口，缺口额1.07亿元，占这8个项目计划总投资的42％，工程建设的进度与质量必将受到影响。

二、控制地方政府债券资金投资风险的建议

针对2009年地方政府债券资金使用及项目实施中存在的问

题，建议州人民政府及财政部门按照国家财政部和省财政厅的相关规定和要求，督促各县市、相关部门和单位采取措施整改落实。同时，对进一步加强2009年及今后年度发行的地方政府债券资金使用管理，有效控制地方政府债券资金投资风险，提出以下建议：

1、按要求选择项目。财政部制定的《2009年地方政府债券预算管理办法》明确规定，“地方政府债券的预算支出，要充分体现科学发展观的要求，积极促进经济结构的调整和发展方式的转变。资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目，及其它难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出。”各地应根据这一总体要求，及时调整个别不符合投向的项目并抓紧组织实施。同时，要及时了解国家、省关于新一年度地方政府债券资金的投向及有关政策信息，并结合自身实际提前筛选、预备一批关糸本地民生、社会事业发展最突出、最迫切的公益性项目，确保项目选择准确、前期工作到位、可以迅速组织实施。

2、按项目配套债券。2009年地方政府债券资金是经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的发行方式。由上级政府先向下级政府分配债券资金额度，下级政府配套到项目，再由地方人大常委会批准列入同级预算管理。建议今后改为地方各级政府事先根据国家关于债券资金的政策投向和地方建设需要、偿债能力筛选项目，逐级上报审定，由上级政府按各地上报的项目配套地

方政府债券资金，再将配套的地方政府债券资金额度意向下达到地方政府，经地方同级人大批准后实施。这样安排地方政府债券资金项目，既符国家政策规定，又切合各地实际，项目实施的进度会更快，投资效果会更好。

3、按程序组织实施。地方政府债券资金项目必须按照国家规定，严格执行基本建设程序。要在做好可行性研究、项目设计、施工准备等前期工作的基础上，再组织进行施工。要加强项目建设管理，严格实行“项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、工程监理制”，确保工程进度和工程质量。

4、按制度防控风险。地方政府债券资金必须经过同级人大及其常委会审查批准并纳入预算管理；各级财政部门必须指定专门机构、确定专人、建立专账（或专户）进行统一管理，建立和完善债券项目申报、审批、绩效考评和监管等制度；要根据预算安排和项目进度拨款，不得超拨和滞拨；审计、监察、招投标等机构要全程监控，所有项目都必须进行竣工决算审计，并依据审计报告办理决算；各级政府都应根据负债情况建立偿债准备金，确保到期地方政府债券还本付息和其他上缴资金的需要，把风险控制在最低程度。