论珠江口河海叠区管理

论珠江口河海联管机制建立的客观依据与对策

徐志良

编者按：

某一个特定的水域是河是海？在珠江口不单是一个自然属性的问题，而是一个争论不休的行政管辖问题。最近几年“河海之争”再度升级，从工程企业到地方政府，从水利部门到海洋部门，从法庭诉讼到媒体曝光，一直上升到国务院法制办。沸沸扬扬却问题并未真正的解决。

本文作者在长期观察的基础上，运用历史唯物主义理论和分析方法，从地理生态功能的自然基础、生产力发展的社会基础、行政权力确定的法理基础等几方面分析得出了形成河海联管机制的合理意义和客观趋势，分析了它们的特征，并就建立这一机制提出了初步的制度设计进入操作的政策建议。对全国沿海的河口地区管理也有一定的参考价值。

一、珠江口河海之争及“叠区”联管机制的提出

河与海首先是一个自然地理区间的概念。河，辞海中表述是“水道的通称”。河口，是“河流注入海洋、湖泊或其它河流的河段。1”海，则是“大洋的边缘部分2”。

在自然地理区间概念的阶段，河与海的交汇，本身就是一种自然现象。潮汐的运动和泾流入海是相互交替此消彼涨的，这种经年的相互交替并没有在地理上形成一个明确的边界，而只形成了一个交汇区域，而且这个区域，自古以来，也没有明确的划分。

1《辞海》缩印本1979年版P910

2《辞海》缩印本1979年版P940

珠江是我国南方最大的河流，由西江、北江、东江组成，三江水流汇入三角洲河网区后，分为八大口门（虎门、崖门、磨刀门、蕉门、洪奇沥、横门、虎跳门、鸡啼门）注入南海。

珠江口是我国最大的河海交汇区，珠江泾流和南海潮流交汇面达数千平方公里。珠江口及其邻近地区，聚集了广州、东莞、深圳、香港、澳门、珠海、中山七大城市，社会经济29年来连续保持两位数以上的增长。进入21世纪，珠三角年平均增长14.6%，大大超过了全国平均水平。据统计2005年珠三角GDP总量达18059亿元（不含港澳），占全国GDP 10%以上。

珠江口河海“叠区”联管机制的提出源于多年的河海界限不清，部门之间、地区之间管理矛盾突出，生产和工程企业无所适从的社会现实需要。

八十年代末和九十年代初，全国海洋海岸带调查中，珠江口在哪里确定海岸线，如何划分河与海的界线，地方政府部门之间、中央管理部门之间，水利专家与海洋专家之间意见不一致。珠江口跨江的海岸线最终未能确定。第一轮的珠江口河海划界争论多年后不了了之。

进入九十年代，珠江口河海之争出现了经常性的部门管辖之争。国家为了推进海域管理，财政部、国家海洋局于1993年发布了《国家海域使用管理暂行规定》，1999年水利部也颁布了《珠江河口管理办法》，水利部门从防洪需要把管辖范围延伸到海域，却排斥海洋管理进入有明显海洋特征的河口。至到2002年1月1日《海域使用管理法》颁布实施之前，水利部门一直对海洋部门进入河口实施海洋管理不以为然。《海域法》颁布实施后，海域管辖的法定权力得到确认，河海之争的焦点也发生了微妙的变化。2007年6月5日，广东省珠江河口管理局白龙河抛泥区围填海工程涉嫌非法占用海域一案在国家海洋局南海分局举行行政听证，海域管理执法部门与行政相对人又一次对簿“公堂”，但双方已不再是单纯的争论谁是否有权进入该区域行使权力的问题，而转向了对同样是执法部门的行政相对人该不该使用处罚权力的问题。

这次争论表面看起来仍然是河海界限不清执法权力交叉重叠所引起来的纷争，但可以说直接导致了珠江口河海“叠区”联管机制概念的诞生，珠江口河海之争由此而进入了一个暂时搁臵划界争议，转而寻求“叠区”联管的新阶段。

二、建立珠江口河海“叠区”联管机制的客观依据

1、海与河口交汇区的生物多样性、资源多样性和功能多样性特征为形成河海“叠区”联管机制提供了自然基础

入海河口由于湿地多，饵料丰富，其生物多样性特征十分明显。调查资料显示：珠江口多以热带暖水性海洋生物为主，仅海洋底栖生物种类就超过２０００种，海洋浮游生物中已经记录在案的即达１０６４种3。

入海河口由于兼有河和海的特征，其资源也是多种多样的。有生物资源、水资源、化学资源、矿产资源、水动力资源、深水岸线资源、盐能潮汐能资源、人文景观资源和空间通道资源等等。珠江口地处港澳，加上广州有2000年的对外开放港口的历史，其发展经济的区位优势资源更是国内少有。

由于生物多样性和资源的多样性，客观上也必然产生了河与海使用功能的多样性。同一片海域，它可拥有河流的功能，如排沙、泄洪、纳潮、灌溉等；同一条入海河流，它可拥有海洋的功能，如海运与物流、养殖与捕捞，环境污染和赤潮灾害等等。而且它们并不总是不变的，时间、潮汐、洪水和人类生产活动经常使它们改头换面，大的时间尺度上还有“沧海桑田”的变化。《全国海洋功能区划》对珠江口及毗邻海域的规划，主要功能为“港口航运、矿产资源利用、旅游、渔业资源利用和养护、海洋保护”。并指出“本区应重点加强珠江口海域环境综合整治和珠江三角洲港口体系建设，加大石油天然气的勘探与开发，大力发展滨海旅游，强化自然保护区管理，发展海水增养殖，加强保护岛屿海域

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生态环境。4”

2、全球化状态下各种利益主体对稀缺海洋资源的争夺，为珠江口形成河海“叠区”联管机制提供了社会基础

“全球化的主要内容是指通过资源在全球范围内的流动和合理配臵，加强全球各国各地区间的联系。5”海洋是全球化的载体，是人类生活的重要依托。世界经济、社会、文化最发达的区域，都集中在离海岸线60公里以内的沿海，其人口占全球一半以上。我国90%以上进出口物资和世界贸易总值70％以上物资是通过海运完成的。

河与海作为一种自然地理区间，在自给自足的自然经济社会，它们都只是作为自然物的存在，甚至是作为一种边际的天然屏障存在。按照经济学稀缺才是资源的原理，这个社会历史阶段的河口或海域，不是资源，没有人来争夺。随着经济全球化暨我国市场经济的快速发展，珠江口周边大城市群的建设越来越需要海洋与世界联系，海洋特别是近海岸线资源、航道水深资源和土地一起，纳入到了生产资料要素之中并作为区域经济发展竞争中重要的区位条件，珠江口各大城市都希望并且不断加大力度扩大自己对海洋的利用和控制，各行各业都向海洋伸手。深圳用了20年时间，在深圳湾和盐田连续不断地填海、建码头，开发了西部港区和盐田港。九十年代深圳靠填海还建设了黄田机场，香港在七十年代靠填海建设了维多利亚港，九十年代末又填出了一个迪斯尼乐园。进入新世纪后，广州不得不在自然地理环境不具备建港条件的龙穴岛，硬是靠围填海和吹填泥沙，填出了一个南沙港，并且把整个城市的重心都向海洋南移了十几公里。

然而，大幅度的向海洋大伸开发之手，不仅使海洋资源更加稀缺，而且使管理矛盾急剧上升。可待续发展的国家战略与部门利益、城市间的竞争交织在一起。比较突出的是1999年出现的珠江口海砂开采矛盾，引起了广州、东莞、深圳三大城市，中央国

4《全国海洋功能区划》

5沈晓晖《经济全球化的趋势和我国的对策》国务院研究室调研成果选（下）2003年中国言实出版社